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Como es usual en los procesos electorales, se discute sobre los tributos, pero con alguna frecuencia sin atenerse mucho a los hechos. Por ejemplo, ¿será cierto que no es bueno subir la carga tributaria porque "la actual correspondería al nivel de desarrollo de Chile"?. Es respetable que haya quienes no quieran aumentar la carga tributaria o quienes quieran disminuirla. Es parte del debate. Pero el hecho es que no hay ninguna relación causal mecánica entre desarrollo económico de un país y nivel de tributos.
Desde luego, los países desarrollados tienen cargas tributarias que van desde 27% del PIB (EE.UU., Japón) hasta más del 50% (Suecia, Dinamarca), mientras su PIB por habitante es relativamente similar. Por lo tanto, los niveles de tributación se explican más bien por las opciones de sociedad a propósito de más o menos bienes provistos por el Estado como educación, salud, pensiones, ayudas sociales, infraestructura, investigación, cobertura de riesgos y más o menos eficiencia en el gasto. En promedio, eso si, la carga tributaria total de los países de la OCDE ha
aumentado sustancialmente en los últimos 40 años, pasando de 26% del PIB en 1965 a 30% en 1975 y a 36% en 2005. Esto ha ocurrido no solo porque se han hecho más desarrollados sino que para hacerse más desarrollados.
En América Latina, países como Brasil y Argentina, con un PIB por habitante a paridad de poder de compra inferior al de Chile en 2009 (Chile: 14 461; Argentina: 14 188; Brasil: 10 154 dólares por habitante, según el FMI) tienen niveles de tributación bastante más altos que los de Chile (Chile: 18,6%; Argentina: 26,8% y Brasil: 33,4% del PIB). La relación entre estos tres países es la inversa de la que se menciona en estos días: mientras más bajo el PIB, más alta la carga tributaria, lo que viene a subrayar que este tipo de relaciones mecánicas más bien carece de sentido. En promedio en América Latina, los niveles de recaudación son relativamente bajos (17% del PIB en 2005), aunque crecientes, una vez concluida la ola neoliberal de los años 1980-1990. Sin emargo, también esta carga (incluyendo cotizaciones obligatorias) oscila en 2005 entre un 10% del PIB en Haití y un 33% del PIB en Brasil.
Por tanto el nivel de tributos en Chile (18,6% del PIB en 2008) no es el equivalente a tal o cual nivel de desarrollo, sino a la opción por tener un Estado aún poco desarrollado, aunque recordemos que la presión tributaria (sin cobre) fue llevada a fines de la dictadura a un nivel bajísimo (13,8% del PIB en 1990), que los sucesivos gobiernos democráticos la fueron aumentando (en promedio con Aylwin esta llegó a 15,6% del PIB, con Frei a 16,1% y con Lagos a 16,3%), mientras el actual gobierno la ha incrementado desde el 17.0% existente en 2006 al 18,6% del PIB registrado en 2008.
¿Qué se debe hacer si la opción es avanzar al desarrollo con más educación, salud, seguridad social y también más infraestructura y desarrollo tecnológico?. Probablemente, para no poner a nadie nervioso con metas que nos asemejen a los modelos europeos y sus Estados de bienestar (que sin embargo han probado ser hasta acá la mejor combinación entre eficiencia y equidad), o ni siquiera a la menos importante protección social de Estados Unidos, Chile debe avanzar a mediano plazo al menos a una tasa como la de Corea (25,5% del PIB), que es un país que gasta masivamente en educación y en nuevas tecnologías. Llegar a ser un país moderno simplemente no se puede hacer con el nivel actual de ingresos permanentes del Estado en Chile. Mantener el actual esfuerzo de gasto público y de tributación es mantener, a pesar de los avances, un sistema aún en ciernes de protección social e insuficientes esfuerzos de innovación productiva y desarrollo tecnológico. Es mantener el subdesarrollo.
Como se ve, la tributación está en el corazón del proceso político. En palabras de Oliver W. Colmes, puede considerarse que en las democracias contemporáneas “los impuestos son el precio a pagar por una sociedad civilizada”. El objetivo principal de la tributación es movilizar recursos para financiar el gasto estatal en bienes públicos, como la seguridad interna y externa, las infraestructuras y el conocimiento, y bienes privados que se quiere poner al alcance de la población más allá de la capacidad de compra determinada por el mercado. Otros objetivos modernos de la recaudación de impuestos son el control de externalidades ambientales negativas y la promoción de externalidades positivas territoriales o tecnológicas.
Un sistema tributario debe idealmente reunir las condiciones de suficiencia (es decir permitir financiar sobre una base estable y continua el gasto público al que está asociado), de simplicidad (es decir no presentar una multiplicación de impuestos de baja recaudación y alto costo de administración ni estar asociado a fines específicos que dificulten la flexibilidad de la asignación de gastos), de equidad (distribuirse con justicia entre los contribuyentes) y eficiencia (no distorsionar significativamente la actividad económica).
Una estructura tributaria óptima es la que maximiza los efectos recaudatorios buscados y minimiza sus costos de eficiencia. La tributación puede tener costos económicos negativos y provocar la llamada “pérdida irrecuperable de eficiencia”. Esta proviene de eventuales distorsiones en los incentivos de los productores (incitándolos a producir menos y disminuyendo el excedente del productor) y los consumidores (incitándolos a comprar menos y disminuyendo el excedente del consumidor), cuya magnitud dependerá de las elasticidades precio de la oferta y de la demanda de los bienes ante el establecimiento de impuestos, es decir de la magnitud del llamado “efecto sustitución”. El efecto de cualquier impuesto puede ser descompuesto entre un efecto ingreso y un efecto sustitución. Mientras mayor es el efecto sustitución provocado por los impuestos, mayor es la pérdida de eficiencia. Existe un efecto ingreso (las personas sustraen a sus ingresos los impuestos que han debido pagar) asociado a los impuestos de cuantía fija (es decir un impuesto que los individuos pagan independientemente de lo que hacen o de sus habilidades, de sus ingresos, su trabajo, su consumo o su ahorro), pero no un efecto sustitución. Por eso se entiende que el impuesto óptimo es el de cuantía fija per cápita, pues por construcción no puede “distorsionar” la asignación de recursos. El problema es que pagarían lo mismo muy ricos y muy pobres, contraviniendo el principio de equidad vertical. En el límite, personas muy pobres verían la totalidad de sus ingresos volatilizados por el impuesto.
Existe otro conjunto de impuestos que no sólo no dañan la asignación eficiente de los recursos sino que la incrementan, y que son más verosímiles de aplicar. Este es especialmente el caso de los impuestos correctores de externalidades negativas, que internalizan dichas externalidades, es decir transforman en costo privado el costo social en que incurren en sus actividades algunos entes privados. Los impuestos sobre actividades que provocan daño directo a la salud (tabaco, alcohol) o que son contaminantes y los que se aplican a la extracción de recursos naturales corresponden a esta categoría.
Como segundo mejor, se entiende que provocan pocas modificaciones en la conducta y pocos efectos de sustitución los impuestos indirectos, mientras los impuestos directos a los ingresos del capital y el trabajo serían distorsionadores y disminuirían la oferta de ahorro, la inversión y la oferta de trabajo. Se suele sobreestimar, sin embargo, estos efectos y postular que debido al efecto distorsionador que se atribuye genéricamente a los impuestos y a la mayor eficiencia relativa que tendría a todo evento el sector privado para el uso de recursos productivos, un país que posee un mayor nivel relativo de impuestos tendría un menor crecimiento económico. Mayores tasas tributarias afectarían negativamente la tasa de retorno de la inversión y sus niveles y, por esta vía, reducirían el crecimiento. Incluso algunos sostienen que la desigualdad económica es esencialmente benéfica al aumentar los incentivos de incremento de la productividad.
¿Cuan progresivo debe entonces ser el impuesto? La respuesta no es simple y dependerá de cómo modifica su conducta el contribuyente rico ante altas tasas de impuestos, qué financia el impuesto y cuanto se valora socialmente que una unidad de ingreso esté en manos de una familia de bajos ingresos o bien en manos de una familia de altos ingresos.
El principio de la igualdad distributiva tendría que transigir con el principio de la provisión de incentivos que aumentarían el volumen total de ingresos disponibles para ser redistribuidos. Por ello los enfoques de la progresividad tributaria óptima que se inspiran en el principio utilitarista ven el problema como un dilema entre los beneficios sociales de una distribución más igualitaria de los ingresos después de impuestos y el daño económico provocado por impuestos altamente progresivos.
¿Cuan importante es ese daño? Para los economistas liberales sería muy importante, lo que explica su recomendación recurrente y unívoca: el mejor Estado es el residual, que financia pocas actividades con pocos impuestos.Por su parte, Barry Bosworth y Gary Burtless, encontraron que las reducciones en las tasas marginales del impuesto coincidieron con un modesto incremento en la oferta de trabajo, pero concluyeron que la política tributaria probablemente no fue el factor dominante en el comportamiento de la oferta de trabajo. Así, la experiencia reciente en EE.UU. mostró que las tasas marginales del impuesto importan, pero no tanto como se suponía o en la dirección que se suponía por los promotores de las rebajas tributarias.
Pero sobre todo no debe olvidarse que el gasto público que incrementa el capital físico y humano y las transferencias que disminuyen las desigualdades de ingresos pueden tener efectos positivos sobre el crecimiento. Diversas mediciones revelan también que las variables institucionales y las regulaciones públicas (protecciones laborales, salario mínimo, centralización de negociaciones) no tienen el rol esencial que algunos les atribuyen respecto al nivel de desempleo en las economías mixtas desarrolladas.
Sin duda no todo gasto público se justifica ni todo impuesto está exento de efectos desincentivantes sobre la actividad económica. En palabras de Lindert, “según todas las apariencias, es a través de los gastos públicos escogidos y preservando, en los propios programas sociales, estímulos para el crecimiento, que los países en los que los gastos sociales son elevados han podido reducir su costo”. Cuando existen costos en eficiencia asignativa de la tributación, estos son en parte compensados por los incrementos eventuales en dicha eficiencia en la dinámica productiva de la empresa provocados por las externalidades positivas que financian. Cuando se trata de redistribuciones que no inciden directamente en la empresa, los costos de eficiencia asignativa son tanto menores como adecuados son los sistemas de recaudación tributaria para minimizar las distorsiones en los incentivos, así como capaces son las agencias públicas de prestar sus servicios al mínimo costo para el contribuyente.
Existe suficiente evidencia para afirmar que en materia de tributos y gastos en las economías industrializadas, las con mayor expansión en las últimas décadas son las que tienen tributos menos desincentivadores y más gastos públicos que contribuyen al crecimiento, especialmente en infraestructura y recursos humanos, y no los de Estados de menor peso en la economía. De acuerdo a Joel B. Slemrod y Jon Bakija, con datos de 1950 a 2002, el examen de la relación entre la tasa marginal del impuesto a la renta y la productividad (se supone en el enfoque neoliberal que reducir la tributación al ingreso incentiva la productividad) revela que los períodos de fuerte incremento de la productividad coexistieron con las tasas marginales superiores más altas en el impuesto a la renta en la posguerra y que, en promedio, los países de más altos impuestos son los más ricos.
La afirmación que los impuestos per se hieren el desempeño económico no tiene base empírica que la sustente. De nuevo en palabras de Peter Lindert:“Desde hace algunos años, ha habido una creciente brecha entre el registro empírico y una historia que es contada una y otra vez con insistencia creciente. No solo escuchamos que existe el peligro de que redes de seguridad y programas antipobreza basados en impuestos pueden tener altos costos económicos. Nótese cuan frecuentemente se nos dice que los economistas han ”demostrado” y “encontrado” que esto es cierto. Estas afirmaciones son frecuentemente un bluff (...). Antes que demostrar o encontrar este resultado, han escogido imaginarlo". Y el costo de ignorar la experiencia a favor de postulados de fe puede ser muy alto: déficit fiscal estructural, decaimiento de la infraestructura, inadecuada inversión en investigación, educación y salud. Y por tanto, en el largo plazo, menor crecimiento y menor bienestar, aunque en el corto plazo siempre sea más popular prometer rebajas de impuestos o mantener impuestos antes que plantear que más y mejores servicios sociales públicos requieren de más ingresos públicos.
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