La “libertad de enseñanza”, más allá de su formulación doctrinaria y en su encarnación histórica, es ininteligible sin considerar la práctica de otros principios o conceptos como “rol o responsabilidad del Estado en educación”, “el carácter público o privado de la educación” y el “derecho a la educación”. De modo que una evaluación de la actual situación de la libertad de enseñanza y cualquier comparación histórica, exige su contrastación con el papel estatal del sistema de enseñanza y el cumplimiento del derecho a la educación.

Durante la historia de la educación en el Chile republicano, se hizo de la libertad de enseñanza el principio fundamental en este campo. En torno a este principio se desataron fuertes conflictos o se intentaron arduas conciliaciones.

En efecto, en la segunda mitad del siglo XIX, el tema se planteó como antinomias ideológicas respecto a quién decide en educación (el Estado o la familia y el individuo) y quién tiene el derecho preferente y el deber de asegurar educación a las nuevas generaciones, tras lo cual se ocultaba una cuestión de poder y de hegemonías culturales entre actores como el Estado liberal en construcción y la Iglesia, entre tradicionalistas y modernizantes positivistas. En efecto, cuestiones como los exámenes a los alumnos de la educación particular, la incorporación, permanencia o supresión de materias, el status de la enseñanza de la religión en la educación pública, dividieron a la opinión nacional entre partidarios de la libertad educacional y partidarios del monopolio estatal o del control estatal sobre la educación, entre conservadores y liberales, dejando en la sombra la cuestión del derecho a la educación, la cobertura de ésta (de elite o universalizada), su orientación (enciclopédica, desinteresada y subordinada a la obtención de los títulos universitarios de prestigio, o utilitaria y orientada a las actividades productivas).

El conflicto decimonónico vino a resolverse en el contexto de la configuración del Estado democrático y “de compromiso”, en la primera mitad del presente siglo. Se llegó a acuerdos en la secularización, la separación de la Iglesia del Estado y el reconocimiento y aceptación del Estado Docente, Estado que garantizaba espacio a la enseñanza privada y a la enseñanza religiosa en la escuela pública. La libertad de educación se mantuvo en el ordenamiento jurídico y se respetó como derecho efectivo de las personas naturales y jurídicas para abrir y mantener establecimientos educativos. Se reconoció a la educación particular el carácter de “colaboradora de la función educacional del Estado” y en consecuencia, se aceptó que el Estado Docente apoyara y financiara a la enseñanza privada, en determinadas situaciones. El equilibrio logrado a partir de la Constitución de 1925, se mantuvo en lo grueso durante las décadas posteriores y las intenciones o las iniciativas para alterarlo no han tenido un éxito perdurable. Ni el monopolio estatal-burocrático, ni el liberalismo salvaje ha podido prevalecer por sobre el buen sentido democrático y el ánimo de consenso.

Al terminar el siglo XX, se hace cada vez más claro que el problema de la educación no está allí donde lo disputaron nuestros bisabuelos del siglo anterior. Hoy preocupa más el acceso a la educación, la garantía del derecho a la educación y, sobre todo en los últimos años, la orientación y la calidad de la enseñanza, la función de la educación en el destino de cada persona y en el desarrollo de nuestro proyecto nacional. Importan también como prioridad los problemas de qué aprender y cómo aprender.

Sin embargo, la libertad de enseñanza es todavía un tema de debate y de reflexión. Sólo que no está ahora planteada en los términos y con los supuestos del pasado. La libertad de enseñanza es el principio fundante del ordenamiento jurídico de la educación chilena. Es también un derecho o una garantía que interesa a significativos sectores de nuestra sociedad y de la comunidad educativa. Vale la pena detenerse a examinar su vigencia, no sólo conceptual sino también práctica, en el contexto de nuestro proyecto-país y en la perspectiva del próximo siglo.

Hoy, la libertad de enseñanza no está amenazada. Es más fuerte que jamás antes en nuestra historia educacional. La razón de su fortaleza está en que no la queremos por motivos ideológicos sino por razones prácticas. Chile ha hecho aprendizajes dolorosos que llevan a alejarnos de los fundamentalismos del pasado más lejano y también de los que han estado en boga más recientemente. Hoy día somos más pragmáticos, sin que ello signifique menospreciar un sustento ético y teórico de nuestro abordaje actual del tema.

Al presente, la libertad de enseñanza es fuerte porque de nuevo, como entre 1925 y 1980, se concilia con un rol gravitante del Estado, que apoya y fomenta la autonomía de los agentes educativos, valoriza e incentiva el papel de las familias en la educación, estimula la iniciativa y la creatividad de la sociedad civil en este campo y reconoce, respeta y da cauce a la diversidad cultural, social, étnica y territorial. Al mismo tiempo, el Estado cautela otras expresiones del bien común como la identidad nacional y la necesaria integración socio-cultural de los chilenos, así como, en los últimos años, se juega por la equidad social en educación. Hoy tenemos más libertad de enseñanza que nunca, para garantizar por esa vía, más que algún interés de facción, el interés fundamental de proveer eficazmente a todas las competencias básicas y los saberes comunes que demanda el desarrollo de la sociedad y de las personas, en el contexto de la modernidad democrática.

Entre otras, dos constataciones dan respaldo a esta apreciación. Se mantiene plenamente vigente la libertad de abrir y mantener establecimientos educativos, como un derecho garantizado a todos los habitantes del país, con las limitaciones y resguardos que exige la Constitución de 1980 y la ley orgánica de educación que dictó postreramente la Junta de Gobierno en 1990. Incluso, está más abierta la posibilidad de fundar universidades que en la década pasada, en que consideraciones políticas denegaban esta posibilidad a determinados sectores o grupos de nuestra población.

Por otra parte, está en marcha inicial – y en los próximos años se generalizará – un inédito sistema de determinación de los objetivos y contenidos de la enseñanza escolar. En vez del monopolio estatal o ministerial para la elaboración del currículum de la educación básica y media, está abierta la libertad para que los establecimientos docentes públicos y privados, puedan preparar sus propios planes y programas de estudio. Se ha inaugurado así una nueva libertad cultural, abierta a todos, incluyendo los centros escolares oficialmente reconocidos que, desde hace más de un siglo, debían aplicar obligatoriamente los programas estatales.

La libertad de enseñanza se ha reforzado en el ámbito de cómo enseñar y se ha ampliado al ámbito de las decisiones sobre qué enseñar en la escuela y el liceo. La sociedad civil ha adquirido así un nuevo poder. La descentralización ha dado un nuevo paso adelante. Se cumple así un sueño de muchos viejos partidarios de la libertad de enseñanza.

Pero pueden estar tranquilos los herederos de los viejos partidarios del control estatal sobre la enseñanza. La libertad de abrir y mantener escuelas está regulada por el Estado, conforme a derecho, y la libertad de seleccionar contenidos y métodos, siendo más amplia que nunca, está encuadrada en limitaciones que se fundamentan en el interés general. La creciente libertad de enseñanza no degenera en libertinaje, como temieron los adalides del Estado Docente. No hay una nueva “feria de exámenes”, como se había abierto en 1872. Al presente, hay instrumentos y procedimientos para combatir los abusos y extralimitaciones en el ejercicio de la libertad de enseñanza.

La educación es responsabilidad primera y fundamental de las familias, que tienen cada vez más capacidad de decisión al respecto, pero la que se imparte en establecimientos oficialmente reconocidos sigue siendo de interés público, está regulada por la ley y debe mostrar calidad y pertinencia para sobrevivir. Se reconoce además que el Estado tiene el deber de apoyar la incapacidad de muchas familias para cumplir adecuadamente su misión educativa y existen numerosas iniciativas en este sentido.

La gestión educacional y la libertad de enseñanza

La gestión educacional no es monopolio del aparato gubernamental. La educación pública está completamente en manos de entes autónomos: en las 17 universidades estatales y más de 300 municipalidades, de generación democrática y pluralista, administran más de 6.200 escuelas y liceos, para atender a cerca de 1.800.000 niños y jóvenes. La educación privada atiende proporciones crecientes de la demanda educacional, en varios centenares de centros de educación superior y cerca de 3.500 escuelas y colegios de enseñanza básica y media, que sirven a más de 1.300.000 alumnos. Sólo en los años transcurridos entre 1990 y 1995, la matrícula de los centros privados ha crecido en 9,1%, mientras que la de los públicos autónomos ha aumentado sólo en 1,3%. Toda esta institucionalidad goza de márgenes incrementados de autonomía. Aún más, las instituciones autónomas cuentan con decisivo apoyo financiero y técnico estatal para todos los centros que lo soliciten conforme a la ley. De hecho, la gran mayoría lo ha obtenido o lo mantiene.

La norma legal y las políticas y programas públicos garantizan también la autonomía de los docentes, de modo que su desempeño es hoy más profesional y menos funcionario que antaño. Las regulaciones estatutarias actuales, en vez de subordinar al profesional docente a la autoridad política, lo hacen más autónomo y menos dependiente. Un amplio rango de garantías estatutarias protege al docente contra la arbitrariedad y lo hacen más libre para enseñar.

Cada día más, las decisiones educacionales tienden a adoptarse en la escuela y en el aula. Conforme pasa el tiempo y se consolida la descentralización y la democracia, el poder educacional se disemina más y más. La autonomía de los agentes educativos es cada vez más extendida, no sólo porque la norma jurídica así lo establece sino porque aquellos disponen de crecientes recursos financieros y técnicos para respaldar sus decisiones. Algunos ejemplos: la libre disponibilidad de la subvención estatal en la gestión de centros educativos, dentro de los límites legales, el acceso a los fondos concursables de innovación y mejoramiento educativo, como los Proyectos de Mejoramiento Educativo, la libre opción para seguir los programas curriculares del Ministerio de Educación o adoptar los propios, la libertad para gestionar personal docente (con las referidas limitaciones protectoras de la profesionalidad y autonomía de los educadores), etc.

Por otra parte, tanto en materia de libertad de enseñanza como en el derecho a la educación, desde el siglo pasado y comienzos del presente, se ha evolucionado desde el mero reconocimiento formal de derechos y del ejercicio de los mismos por unos pocos, a una ampliación real de los mismos, en beneficio de sectores cada vez más extensos. Esto hace diferencia significativa.

Hemos aprendido que la mera consagración jurídica de las garantías, sin un respaldo de posibilidades efectivas de acceder a su goce en la práctica, constituye factor de inequidad y discriminación. La democratización real de las garantías educacionales ha experimentado avances gigantescos en los últimos años, aunque todavía no sean suficientes. El derecho a la educación hoy se concreta en la notable expansión de la cobertura educativa, gracias a la combinación entre acción estatal e iniciativa privada. Se concreta también gracias a las políticas públicas de solidaridad social y de fomento a la equidad en educación.

La libertad de enseñanza por su parte, como ya se anotó, se fortalece con el respaldo financiero y técnico del Estado. Más del 80% del presupuesto fiscal en educación se destina directamente a las entidades educativas autónomas, en forma de subvenciones escolares o de aportes fiscales a la educación superior, a lo que hay que sumar los apoyos concursables a la investigación científica, a la creación artística y literaria y al fomento del libro y la lectura.

En el apoyo estatal se mantiene, respeta y perfecciona el criterio fundante que se trata de recursos para incentivar la iniciativa, la creatividad y la participación social en las tareas educativas y culturales. Basta mensurar cuánto se ha incrementado en términos reales este tipo de gasto público para concluir en que la libertad y la descentralización educacionales se consolidan en vez de debilitarse. Sobre la base de 1990, la subvención escolar promedio por alumno tiene un incremento real de 79% en 1996 y de 94% en 1997. Pero recuérdese que las subvenciones benefician por igual a la educación privada que las ha solicitado y a la municipal y que, por lo tanto, su aumento no desmedra sino que refuerza también a la educación de gestión pública autónoma.

Así, y a diferencia del pasado, en que la libertad de enseñanza fue estandarte de minorías, la autonomía y la descentralización de hoy opera en favor de las mayorías y en beneficio del equilibrio entre libertad de enseñanza y rol estatal en educación. Así, una recta combinación entre acción pública e iniciativa privada, es estandarte de la modernidad democrática.