Mucho se ha discutido en el último tiempo respecto del crecimiento de Santiago y a los posibles efectos que este crecimiento podría traer sobre la vida de los habitantes de nuestra metrópolis. Este debate se enmarca en el contexto de la reciente expansión de la capital aprobada por el CORE, y de las modificaciones a la ley general de urbanismo y construcciones, próximas a ser enviadas al parlamento; las que permitirán la creación de áreas de desarrollo urbano condicionado fuera de los actuales límites de las ciudades.

Ambas iniciativas legales parten de una premisa asumida como una verdad revelada del mundo neoliberal globalizado: las ciudades crecen y es siempre bueno que ello ocurra. Sin embargo, esta premisa no es discutida a fondo por sus proponentes; no sólo respecto a sus implicancias últimas sobre la calidad de vida de los ciudadanos, sino tampoco respecto a los costos económicos de ella. Se puede sostener que no existe interés por generar un debate serio, sino que simplemente se pretende glorificar un tipo de política de suelo y de planificación urbana neoliberal, en la que quienes resultan beneficiados son, en general, los grandes intereses inmobiliarios y no la ciudadanía.

Sin embargo, las cosas no son tan simples como se nos quiere hacer creer, ni las políticas de suelo tan en blanco y negro. Los fenómenos humanos son complejos y poseen matices, los que en definitiva condicionan el éxito o fracaso de determinadas políticas. Asumiendo lo anterior, me parece necesario clarificar algunos puntos previos a fin de dar cabida a una discusión informada y fructífera sobre el tema del crecimiento urbano.

1. Decir que las ciudades crecen y que ello es positivo, no es ninguna novedad; más aún es un fenómeno inevitable provocado por el aumento de la población y las migraciones. Sí, las ciudades crecen. El problema teórico aparece cuando se hacen equivalentes a las palabras crecimiento y expansión (territorial); términos que en urbanismo no significan lo mismo.

En efecto, una ciudad puede crecer y no aumentar un centímetro su área urbana si se privilegia la densificación por sobre el uso de nuevo suelo. Así, plantear que quienes se oponen a la expansión territorial de Santiago son necesariamente contrarios al crecimiento es una falsa dicotomía, pues existen diversas pautas de crecimiento las que no necesariamente requieren del empleo de nuevo suelo urbano.

2. Señalar que la liberalización del suelo, entendida ya sea como la desregulación normativa de su uso o como la eliminación de cargas tributarias o de otra índole, tiende a disminuir el costo de éste, es una falacia, al menos en el contexto de nuestro país.

Esto ha sido demostrado por diversos estudios llevados a cabo por connotados profesores del Instituto de Estudios Urbanos de la PUC. Así, se ha establecido que, luego de la liberalización del mercado llevada a cabo por la dictadura de Pinochet en los años 1980, el nivel general de precios de los suelos, no sólo se redujo, sino que aumentó considerablemente debido a la presión especulativa del capital inmobiliario (ver por ejemplo Sabatini, 1983). Tomado esto como dato, es posible generar la hipótesis que si bien la mayor disponibilidad de suelo urbano bajará el precio de éste en las áreas centrales de las ciudades, el nivel general de los precios no disminuirá, pues el costo de los suelos periféricos o rurales aumentará dada la promesa de un eventual desarrollo inmobiliario.

3. Existe la creencia que una vez liberalizado el mercado de los suelos y permitida la creación de áreas de desarrollo urbano fuera de las ciudades, la tendencia natural y positiva (ya que bajará el costo general del suelo) será hacia la expansión territorial. Ello es falso.

Un ejemplo emblemático para demostrar la falsedad de esta hipótesis es el análisis del crecimiento poblacional de los suburbios norteamericanos en las décadas de los 1920 hasta los 1980. Los suburbios aparecen en EE.UU. a fines del siglo XIX, sin embargo ellos no son poblacionalmente significativos hasta bien entrada la década de los 1940. Aún más, para la mayoría de los norteamericanos la idea de vivir en suburbios les era no sólo ajena sino incluso desagradable. Lo que provocó realmente la expansión no fue la existencia de suelo disponible y liberalizado en su uso, sino una política estatal liderada por el FHA (Federal Housing Authority) a partir de la década del 1930, la que a través del control del crédito, la subvención a la oferta y otros mecanismos logró modelar las preferencias habitacionales de los norteamericanos (ver por ejemplo Judd y Swanstrom, 1994)

Así en EE.UU. la expansión territorial de las ciudades tiene menos que ver con el mercado y con la liberalización del suelo que con una política estatal activa de corte keynesiano que busca aumentar el consumo interno (en este caso de vivienda) y generar empleo (a través de la construcción de viviendas por el sector privado y de infraestructura por el sector público), favoreciendo la construcción de vivienda nueva por sobre la reparación o transformación del stock existente.

En este sentido, es posible afirmar que ni la expansión ni la densificación son fenómenos naturales o inevitables, y que es la interacción de la acción política del Estado y la dinámica económica privada la que determinará la forma en que se realizará la inversión inmobiliaria y el crecimiento de la ciudad. Y, entendiendo lo anterior, se hace un deber ineludible del Estado el pensar y analizar qué pauta de crecimiento lleva más hacia el bien de los habitantes de la ciudad, en especial los más pobres.

4. Se ha sostenido que la expansión territorial de Santiago a través de Áreas de desarrollo urbano condicionado, no afectará los intereses de los más pobres; en otras palabras, que ella no aumentará la segregación residencial. Esta afirmación debe tomarse con cautela al tener en cuenta evidencia proveniente de las menos dos fuentes:

a) Uno de los momentos de mayor expansión territorial de Santiago (décadas del 1970y 1980), provocado por la liberalización del suelo y las políticas de vivienda social de la dictadura, es a la vez el momento de mayor aumento de la segregación residencial en nuestra ciudad, creándose comunas como La Pintana, Cerro Navia, verdaderos receptáculos de pobres, que aumentaron el problema de la “getthoización” de los sectores populares;

b) En ciudades extensas como las grandes urbes norteamericanas, Río de Janeiro, Sao Paulo, o Ciudad de México, la mayor segregación espacial no se da en las áreas centrales sino justamente en los suburbios. Así, uno de mis grandes temores, como persona informada en el tema, pero también como adherente de los gobiernos de la Concertación es que, la expansión urbana de Santiago aprobada recientemente por el CORE, así como la reforma a la Ley de Urbanismo y Construcciones que permitirá expansiones similares en otras ciudades, puede contribuir fuertemente, tal como ocurrió durante la dictadura, a aumentar la segregación residencial y con ello la marginalidad y morbilidad social.

5. Hablando de las ventajas de la expansión urbana se ha dicho también que las políticas de densificación conllevan un aumento de la congestión vehicular, mientras que al expandir se contribuye a reducirla. Esto, para el tipo de ciudad que es nuestra capital, es una falacia que puede ser develada en forma simple. Mientras nuestra ciudad siga siendo una ciudad “monocéntrica”, en que la mayoría de los viajes se desarrollan desde la periferia hacia el núcleo central, el aumentar el radio de la periferia y su población, sólo aumentará el largo y la cantidad de los desplazamientos, lo que ciertamente generará mayor congestión vehicular. Ahora bien, es de honestidad mínima señalar que la simple densificación tampoco ayudará a reducir la congestión, sin embargo la solución a ella se abarata radicalmente. Para disminuir efectivamente la congestión se requieren dos cosas:

a) Un mejoramiento importante de la infraestructura de transporte urbano (parte de lo cual se está haciendo con la Costanera Norte, el metro y el plan Transantiago); infraestructura que, en una ciudad acotada territorialmente será de menor envergadura que si debemos expandir el metro hasta Chicureo, Paine o Curacaví.

b) La existencia de políticas de fomento a la creación de nuevos subcentros urbanos, los que provean no sólo vivienda sino también comercio, empleo, entretención y cultura.