I. Introducción

Los años 98 y 99 no serán fáciles de olvidar para las empresas eléctricas que abastecen el Sistema Interconectado Central (SIC). La causa no sólo será que han debido enfrentar la más dura sequía del siglo, sino que se han transformado en entes, más que en seres, que giran en función de sus mezquinos intereses comerciales y, peor aún, se las ha indicado como sospechosas de intentar boicotear el reciente proceso de elecciones primarias de la Concertación.

Para el común de los chilenos, los cortes de luz ya no son ocasionales y momentáneos estados en el devenir de su vida urbana. Incluso las distinciones que se poseen al momento de sufrir un corte de energía ya no se remiten a un escueto y simple “se cortó la luz”. Hoy las explicaciones (y autoexplicaciones) aceptables para esgrimir en un debate de sobremesa deben reportar consideraciones técnicas que, al menos, consignen la oportunidad y contenidos de los informes técnicos del Centro de Despacho y Carga (CDEC) y los resultados de las investigaciones que realice la Superintendencia de Electricidad y Combustible (SEC).

Asimismo, cuando se habla o se escribe del sector eléctrico, no se puede dejar de mencionar conceptos tales como precios de nudo, costo de falla, margen teórico de reserva, racionamientos parejos, costos de transporte de gas, generación térmica o hídrica o, lo más reciente, causales de fuerza mayor.

En lo que sigue de este artículo, se intentará, a partir de una perspectiva general, analizar las causas económicas (y no hidrológicas) de la actual crisis eléctrica, así como los desafíos que impone el marco regulador en el sector de energía; todo ello a la luz del debate político desarrollado con ocasión de la reciente reforma a la ley eléctrica.

II. Una opción política por disminuir precios

De acuerdo a la Ley General de Servicios Eléctricos (DFL Nº 1/82), los precios de nudo de la energía, que fija la autoridad cada seis meses, no son otra cosa que un promedio, ponderado en el tiempo, de los costos marginales (costo de producir una unidad adicional) esperados por los próximos 48 meses para la energía y potencia. De esta forma, su cálculo debe obedecer a los resultados arrojados por un modelo que represente las condiciones esperadas del mercado para ese período, en las cuales los fundamentos son la oferta y la demanda también esperadas, mediante una metodología establecida detalladamente en la Ley.

Durante los últimos años, el precio de nudo fijado por la Comisión Nacional de Energía (CNE) ha experimentado una significativa reducción. Ello obedece fundamentalmente a dos hechos distintos e independientes. En primer lugar, al equilibrio de la matriz energética a partir de la llegada del gas natural y, en segundo, al desarrollo de una política de reducción de los precios de la energía por parte de la autoridad reguladora.

En relación al primer punto, para lograr un mayor equilibrio entre las fuentes de energía utilizadas en el SIC, la autoridad dio una señal de inversión a las empresas generadoras, viabilizando así la llegada a Chile del gas natural.

Esta señal no fue otra que establecer la forma en que se tarificaría la energía aportada por las centrales de ciclo combinado, la cual incluía el costo del transporte de gas en el cálculo de los precios de nudo.

Con esta señal, las principales generadoras efectivamente materializaron inversiones en centrales de ciclo combinado, logrando así mejorar el equilibrio de la matriz energética del Sistema Interconectado Central (energía hidroeléctrica vs. térmica), aumentando la seguridad del sistema.

Los pronósticos de la autoridad indicaban que la incorporación del gas natural tendría como efecto acumulado una reducción de, a lo más, un 20% en los precios de nudo, según se informó públicamente, al evaluar el impacto que la incorporación de esta innovación tecnológica tendría en los costos de la energía en Chile.

Sin embargo, el comportamiento real del precio de nudo, desde la incorporación del gas natural, ha experimentado una baja mucho más profunda (de más del doble) que la que permitía el efecto del gas natural, tal como lo muestra el cuadro siguiente:

Precio de la energía en fijaciones tarifarias CNE

Abril 1995	38,80 mills/kWh
Octubre 1998	21,2 mills/kWh
Disminución	45%

Cabe preguntarse a qué se debe el resto de la disminución que ya se ha registrado en el precio de nudo, es decir, la diferencia entre el 20% y el 45%.

La causa que explica la pronunciada reducción de los precios de nudo (la diferencia entre el efecto gas natural y la baja total) es la implementación de una política de reducción de los precios de nudo, por parte de la CNE, con el objetivo de lograr una persistente reducción de las cuentas de electricidad de los usuarios, más allá de lo que las variables de mercado permitían.

Para ello, entre 1995 y octubre de 1998 ha rebajado discrecionalmente los precios de nudo alterando para ello los criterios técnicos que determinan el cálculo de estos precios y sesgando artificialmente los resultados de la aplicación de la metodología de cálculo establecida por la Ley.

Las distorsiones más polémicas son los siguientes:

a) Costo del transporte de gas

La fijación de abril de 1995, fue la primera vez en que la CNE consideró centrales térmicas a gas natural en su plan de obras. En la ocasión, el costo variable de dichas centrales incluyó el costo de transporte de gas como parte del precio del gas puesto en la central, según lo señalara la propia CNE en el informe correspondiente.

De esta forma, las generadoras tomaron las decisiones de inversión en centrales de ciclo combinado y contrataron el servicio de transporte de gas, considerando en el análisis de estas nuevas inversiones en generación, este costo como variable (e incidente en los precios de nudo). Cabe señalar que el costo de transporte es el costo de operación más importante de este tipo de centrales, llegando a más de US$ 20 millones anuales por central.

Sin embargo, en la fijación de octubre de 1995, una vez que se habían tomado las decisiones de inversión, la CNE cambió su criterio, dejando de considerar al transporte de gas como costo variable y comenzando a considerarlo como costo fijo, con lo cual lo dejó fuera del cálculo de los precios de nudo.

Este cambio de la CNE profundizó artificialmente la rebaja en los precios de nudo, agregando más de un 10% adicional de disminución, a la baja de un 20% ya generada por efecto de la llegada a Chile del gas natural.

b) Rebaja discrecional del precio de la potencia

Producto de las distorsiones que introdujo al modelo de cálculo, el hecho de sacar el costo de transporte de gas, bajando en forma desmedida el precio de la energía, en octubre de 1997 este precio se alejó considerablemente del piso de la banda de precios libres. (1)

De acuerdo a la metodología de cálculo, cada vez que ello ocurre hay que corregir el precio de la energía y subirlo hasta el piso de la banda, multiplicándolo por un factor. Ese mismo factor, debe aplicarse luego al precio de la potencia, el que por consecuencia subirá. Es decir, cuando baja bruscamente el precio de la energía, el modelo compensa esa disminución elevando el de la potencia.

Para evitar este efecto – que naturalmente ocurriría con la aplicación del modelo sin intervención -, en la fijación de octubre de 1997 la CNE cambió las variables que determinan el precio de la potencia (ya que debía multiplicar este valor por un factor más alto), con el objetivo de lograr los resultados que deseaba: una baja en el precio de nudo de la potencia.

Estas dos variables son el costo de la turbina a gas de petróleo y el margen de reserva teórico de potencia.

En el primer caso, durante octubre de 1997, la CNE contrató a una consultora independiente para calcular el costo de inversión de la turbina a gas de petróleo. Como resultado, obtuvo una reducción de un 20,3% respecto del valor que venía aplicando en las fijaciones anteriores. Este cambio nunca fue justificado técnicamente, a pesar de reiteradas observaciones de las generadoras.

En relación a la segunda variable modificada, según la definición del DFL Nº 1/82, el margen de reserva teórico de potencia corresponde al mínimo sobre-equipamiento en capacidad de generación que permite abastecer la potencia de punta, con una seguridad determinada, dadas las características de las unidades generadoras existentes en el SIC.

En el SIC, este margen fue tradicionalmente de un 10%. Posteriormente, tras la sequía de 1989-1990, se consideró necesario, para garantizar la seguridad del sistema, aumentar el margen de reserva a un 15%, valor que permaneció inalterado durante ocho años.

El criterio para su determinación siempre había estado relacionado con el hecho de que se debía contar con la reserva necesaria para, por lo menos, abastecer la potencia de punta ante la falla de la unidad más grande del sistema.

Sin embargo, de una fijación a otra, en octubre de 1997, la CNE cambió el criterio sin mayores explicaciones y bajó el margen de reserva del 15% a un 6,2%. Esto implicó automáticamente una reducción de casi un 9% en el precio nudo de la potencia.

Estas modificaciones no sólo han generado fuertes controversias con las generadoras, sino que además han puesto en riesgo la inversión futura en mayor generación, requerida para satisfacer la creciente demanda de energía eléctrica en el país (7% de crecimiento anual) y dar seguridad al sistema.

III. El escenario que impone el nuevo marco regulador

Durante la mayor parte del mes de mayo, el Gobierno sometió a discusión ante el Congreso Nacional un proyecto de ley que, por una parte, busca fortalecer las facultades fiscalizadoras de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) y, por otra, introduce modificaciones al artículo 99 bis de la Ley General de Servicios Eléctricos, con el objeto de limitar las condiciones que pueden ser invocadas como fuerza mayor ante la imposibilidad de suministrar energía.

El proyecto aprobado por el Congreso entrega a la SEC mayores facultades de fiscalización, estableciéndole un menú de alternativas en la aplicación de multas.

En cuanto a las compensaciones a los usuarios, la nueva Ley establece un sistema tanto para cuando no haya racionamiento, como para cuando éste se dé. En este último caso, las empresas no podrán señalar ni la sequía ni las fallas de las centrales como motivos de fuerza mayor.

Es importante precisar que las consignaciones establecidas para el sector eléctrico no tienen comparación con las normas y multas aplicables a ningún otro sector regulado, lo que significa instituir una condición discriminatoria entre actividades económicas de características similares.

Al respecto, el sector de las sanitarias, cuya regulación fue largamente estudiada, considera multas por la décima parte y, sólo en un caso específico, se consideran multas como las que se han introducido para el sector eléctrico. Además, se garantiza un amplio e irrestricto acceso a la justicia si el regulado estima que ha sido sancionado injustamente.

Sin embargo, pese a que la mayor parte de la atención periodística ha estado centrada en el monto de las multas, éstas no debieran revestir un mayor problema para las empresas eléctricas. Lo que sí puede ser materia de controversia es que la tipificación de las infracciones es muy amplia y que se establecen limitaciones para acceder a la justicia. Las disposiciones legales aprobadas implican una situación de mayor exposición para las empresas, dejándolas permeables a actuaciones discrecionales de parte de la autoridad, lo que significará, necesariamente, introducir una mayor incertidumbre y riesgo en el negocio eléctrico.

Por su parte, la modificación introducida en el artículo 99 bis, que restringe las condiciones que pueden invocarse como fuerza mayor ante la imposibilidad de suministrar energía y liberar a las generadoras del pago de indemnizaciones, es la medida de mayor envergadura.

Esta modificación implica introducir un nivel de seguridad “a todo evento” para el suministro eléctrico en el SIC. Esto cambia la racionalidad del modelo eléctrico del país, su naturaleza y el alcance de las obligaciones del sector generador, hasta ahora condicionado, por Ley, a suministrar un servicio con un claro límite de seguridad, para evitar así que el país deba pagar el costo de una sobreinversión.

Esta disposición requerirá, probablemente, ajustar los mecanismos para determinar los precios de nudo contemplados en esta misma Ley. Tal como operan actualmente estos modelos, la inversión que se realice para aumentar los niveles de reserva por sobre los considerados como óptimo producen un descenso de tarifas en lugar de un incremento. Vale decir, actualmente los modelos tarifarios de la CNE castigan el mayor nivel de seguridad con menores precios, lo que obviamente requiere ser corregido.

El nuevo escenario del sector eléctrico deberá reflejarse en mayores tarifas fijadas por la autoridad. De lo contrario, las eléctricas tendrían que ajustar sus políticas comerciales y de inversión adecuándolas al nuevo riesgo establecido en la Ley.

El razonamiento que se debe aplicar para entender las consecuencias del cambio en la regulación eléctrica es simple: hasta ahora el consumidor tenía un servicio de alta calidad, sobre todo si se considera que era el único que debía ser indemnizado en caso de interrupción del servicio. Con la nueva Ley, se ha subido más aún el estándar, lo que obligará al consumidor a comprar un producto de mayor calidad y, por lo tanto, más costoso.

IV. Los desafíos políticos

La opinión que prevalece en el ámbito político es que la crisis energética se debió principalmente a la grave sequía que afecta al país. Asimismo, las responsabilidades que se pudieran asignar al sector público (autoridad) y al sector privado (generadoras) se relacionan más bien con no haber previsto una situación hidrológica tan crítica como la que se presentó, ante la cual reaccionaron sorpresivamente con medidas radicales como fueron los cortes de energía.

Asimismo, después del proceso de discusión y aprobación del proyecto de ley en comento, la preocupación política principal hoy es entregar señales y tomar medidas que permitan resolver el problema de corto plazo. Esto es, un eventual racionamiento. Al respecto, es preciso no moverse a engaño ya que lo sustantivo de las decisiones ante la ocurrencia de un racionamiento eléctrico las próximas semanas no pasará por la aplicación de las nuevas disposiciones normativas aprobadas.

Las previsiones de mediano plazo declaradas por la autoridad a partir de 1995 (disminución de aproximadamente un 20% de los precios de nudo) han sido sobrepasadas, más que duplicando la reducción proyectada, lo que no necesariamente tiene resultados positivos. Debido a la importante proporción de las ventas a precios de nudo, de un 70% en las ventas totales del SIC, las generadoras están situadas en un punto donde la mantención, o la reducción de los actuales precios de nudo, está configurando un cuadro de fuertes desincentivos a la inversión, con el riesgo asociado para la seguridad del SIC en los próximos años.

En efecto, con este nivel de precios artificialmente manipulados a la baja, las generadoras se verán obligadas a postergar o paralizar sus proyectos de inversión futura en generación, por no ser rentables. De hecho, según el Plan Indicativo de Obras de la CNE, se requiere la puesta en marcha de siete nuevas centrales de ciclo combinado entre los años 2003 y 2008 (una al año) para satisfacer la creciente demanda de energía eléctrica del país. En el escenario actual, si no se corrigen las distorsiones incorporadas por la CNR a los criterios de cálculo de los precios de nudo, tales centrales no se materializarán o, al menos, se retrasarán, poniendo en serio riesgo el abastecimiento a los consumidores.

Al respecto, es urgente entregar una señal más precisa y contundente de alza de los precios de nudo que permita restituir las condiciones de inversión en el sector.

La autoridad ya dio un paso durante el proceso tarifario de abril de 1999, al cambiar el ritmo de la tasa de caída que venían mostrando los precios de nudo. De esta manera, cobra gran importancia el próximo proceso tarifario de octubre de este año, momento en que los precios de nudo debieran experimentar un alza.

En preciso destacar que una variación de los precios de nudo tiene un efecto muy reducido en las tarifas del consumidor final. Por ejemplo, un alza del 10% en los precios de nudo, implicaría un 2 a 3% de aumento de tarifas.

Este es el principal problema hoy, para lo cual se debiera entregar las señales de precios, cambiando las actuales formas de cálculo, de manera que se incentive la inversión sin correr el riesgo de crear un escenario esquizofrénico donde se exija por ley un máximo de seguridad y, al mismo tiempo, se castigue económicamente la inversión.

Asimismo, se debe señalar con mayor asertividad que la solución para mitigar el actual déficit pasa por un fuerte incentivo al ahorro, para lo cual se debe mejorar el mensaje a la ciudadanía y aplicar un esquema tarifario que castigue el sobreconsumo en situación de racionamiento. La práctica ha demostrado que el racionamiento forzado es una medida ineficaz de ahorro, ya que en lugar de disminuir el consumo, opera trasladándolo a las horas en que no hay corte de suministro.

En relación con el mediano plazo, la crisis eléctrica y el proceso de discusión de la nueva normativa aplicable al sector sirvió para hacer un curso intensivo de las deficiencias legales y técnicas en las que está inserto el sector eléctrico, estableciéndose también como una tarea del gobierno (actual y futuro) el corregir todos aquellos aspectos técnicos y legales que entorpecen el desarrollo armónico de un sector económico tan estratégico para el país.

De esta manera, la expectativa política de estos días, después de la aprobación de la nueva Ley por parte del Congreso, es que la autoridad habría creado y contaría con las herramientas necesarias y suficientes para resolver el problema.

Para no desilusionar esta expectativa y correr riesgos innecesarios, la lógica política indica que las próximas señales de la autoridad debieran permitir desencadenar las acciones que logren el “anhelo nacional” de contar con un abastecimiento seguro de energía. Es decir, la autoridad debiera generar las condiciones para que las empresas tomen sus decisiones de inversión.

Notas

(1) La Ley establece que los precios de nudo no pueden estar nunca por sobre ni por debajo del precio de mercado, en más de un 10% de éste. Este rango se denomina “banda de los precios libres”. El precio de mercado es el precio promedio ponderado convenido por los generadores con los clientes libres.