Durante los últimos años, en especial cuando la reducción de la pobreza redujo su ritmo, se ha gestado un debate acerca del tema de la pobreza estructural que se ha caracterizado por la ausencia de posiciones explícitas o claramente confrontadas. Sobre aquélla hay diagnósticos diferentes y, por lo tanto, políticas distintas para enfrentar el problema.

Sin intentar presentar una caricatura, hay posturas alternativas de las cuales se pueden presentar sus rasgos centrales.

No hay pobreza estructural, según la derecha

Para los economistas neoliberales, que conviven con el pensamiento político de la derecha chilena, la pobreza estructural no existe, o no tiene una significación importante en el campo de las políticas públicas.

El argumento parte de la base que la pobreza depende del empleo. En la medida en que una persona tiene una ocupación estable, podrá generar un ingreso que le permitirá no estar en una condición desmedrada. Por lo tanto, se trata de diseñar políticas que hagan crecer con rapidez la demanda por trabajo, variable que depende crucialmente del crecimiento económico. Entonces, el incremento del producto tiene por efecto tanto el aumento del empleo como la reducción de la pobreza y la atención debe centrarse en posibilitar una rápida y permanente expansión del PIB.

Este planteamiento se ha vulgarizado como la estrategia del “chorreo”.

Por otra parte, una reciente investigación de MIDEPLAN reflejó que en las mediciones de la pobreza y la indigencia existe una notoria movilidad entre las diferentes categorías de ingreso, por lo cual no existe una estabilidad en el tiempo en las categorías de mayor limitación social.

La consecuencia es bastante obvia: no hay que perder tiempo en políticas específicas dirigidas a atender a los más postergados, porque serían caras e ineficientes, y habría que concentrarse en posibilitar un rápido crecimiento de la demanda por trabajo. De allí la presión por lograr una mayor flexibilidad en el mercado de trabajo; si la mano de obra es más barata, las empresas podrán contratar más trabajadores.

Como argumento, se expresa que en el período de mayor crecimiento del PIB y del empleo, la pobreza disminuyó con rapidez, tal como ocurrió entre 1990 y 1996, en que se estima que alrededor del 80% de su reducción fue a causa del rápido aumento de la ocupación, en especial la incorporación de la mujer a la fuerza de trabajo, que posibilitó que en la familia hubiera un segundo preceptor de ingreso.

El enfoque progresista

Otros preconizan que la pobreza estructural existe, es importante y que para extirparla es necesario utilizar políticas especiales. En este enfoque progresista o estructuralista se sostiene que el crecimiento económico no es suficiente para reducir aceleradamente la situación de menoscabo de los más postergados; si bien ayuda, decisivamente se requieren medidas complementarias.

Por lo tanto, se plantean políticas especiales que vayan a resolver las causas que impiden a las familias pobres salir de su condición, entre ellas, lograr una ocupación estable. El remedio es la focalización de los recursos en estos estratos de la población.

Sin embargo, la canalización de esfuerzos especiales implica aumentar el gasto fiscal, lo que significa no sólo un mayor tamaño del Estado y un creciente intervencionismo, sino también imponer nuevos tributos a la población para financiarlo.

Si bien el pensamiento progresista puede estar de acuerdo en que la tributación tiene pobres efectos redistributivos, en comparación a los resultados del gasto social, es difícil que un impuesto a la renta tenga efectos regresivos. Incluso más, sin modificar la estructura del sistema tributario, es posible lograr efectos apreciables en pro de una mayor equidad entregando recursos adicionales para la fiscalización más estricta de los impuestos. En definitiva, aparte del IVA, los pobres no pagan impuestos.

Ejemplos de estos programas de políticas especiales para atender a los indigentes son Chile Barrio, Chile Solidario y el Programa Puente.

El estudio de MIDEPLAN

Tomando como base la encuesta CASEN efectuada en 1996, MIDEPLAN repitió el trabajo en 2001 para una parte de la muestra, abarcando solamente las regiones III, VII, VIII y Metropolitana. Si bien no se utilizó la técnica de las “historias de vida” en este examen realizado cinco años después, el método permitió hacer comparaciones en dos momentos diferentes en el tiempo de la situación de las mismas familias y, por lo tanto, superar el tradicional análisis estático que se efectúa con los datos habituales.

El tamaño de los hogares entrevistados llega a 4.060, a los cuales se deben agregar 640 hogares adicionales “desmembrados” de los primeros, los que constituyen nuevas familias.

Al disponer de dos puntos diferentes en el tiempo, se obtiene una información muy importante, pues se logra recopilar datos para examinar la evolución que han tenido los entrevistados. Sin embargo, no debe desconocerse que siguen siendo dos fotografías sobre la situación socioeconómica de los encuestados.

El principal resultado es la comprobación de la gran movilidad que se observa entre las posiciones de las familias en los tres segmentos en que se divide la población – indigentes, pobres no indigentes y no pobres -, en el sentido que entre los años en que se realizaron las dos muestras se traslada un importante porcentaje entre los límites de cada grupo.

Por ejemplo, si se examina la situación de los indigentes en 1996, que alcanzaban al 4,8% de los hogares de ese año, se aprecia que sólo el 21,7% de ellos conservaban esa condición en 2001, mientras el 40,5% habían mejorado hasta alcanzar la posición de pobre no indigente y el 37,8% había pasado a ser un “no pobre”.

Lo propio ocurre cuando se mira el origen de los indigentes que había en 2001, ya que sólo el 23,9% tenía esa misma característica cinco años antes. Los traslados son también apreciables entre las otras categorías, aunque en menor medida, a causa de su mayor amplitud de rango. Los cambios más apreciables se ubican en las zonas limítrofes entre ambos segmentos.

Una parte de la explicación de la movilidad está en las propias características de las categorías con que trabaja la CASEN, ya que al considerar el nivel del ingreso personal o del hogar en el mes anterior a la encuesta es muy probable que quede clasificado como indigente una persona que no tuviere ingreso por estar cesante, temporalmente sin realizar tareas remuneradas como trabajador independiente o que, por el contrario, tenga la situación inversa cinco años después, durante ese mes específico. Sin embargo, a pesar de este elemento, las fluctuaciones de los ingresos resultaron ser inesperadamente elevadas.

Las principales conclusiones

Según MIDEPLAN, “las leves variaciones que muestran las cifras de pobreza e indigencia en los últimos años, a través de estudios sincrónicos, ocultan un gran dinamismo”, situación que no había sido contemplada en su magnitud al diseñar las políticas anti pobreza.

Los nuevos antecedentes indican la necesidad de revisar el diagnóstico, efectuando estudios adicionales a la encuesta panel efectuada, ya que muchos datos no arrojan resultados confiables y, en otros casos, algunas conclusiones no se desprenden de las cifras obtenidas, tal como ocurre con juicios del propio Ministerio, altamente cuestionables: por ejemplo, la afirmación que “la hipótesis respecto a la existencia de un núcleo de pobreza dura que parece refractario a las políticas sociales, no parece tener el suficiente asidero”, ya que los datos tampoco prueban lo contrario, la ausencia de la “pobreza dura”.

Inclusive, dicha afirmación se contradice con la opinión que “sin embargo, hemos visto que existe cerca de una décima parte de los hogares encuestados que circulan al interior del mundo de la pobreza”.

Otra hipótesis que puede formularse es que la situación de la pobreza es más grave que la esperada, ya que la movilidad de los ingresos es tal, que un porcentaje apreciable de la población tiene ingresos lo suficientemente fluctuantes como para experimentar ciclos en que caen en esa condición durante lapsos no menores de tiempo. En ese sentido, el problema ya fue definido por la CEPAL como la “rotación de la pobreza”, que deja a un porcentaje preocupante de los hogares chilenos en una situación vulnerable.

Esta situación ya fue descrita y explicada por el PNUD en el Informe sobre el Desarrollo Humano de 1998, en que explica la paradoja de que, existiendo un mejoramiento objetivo de los indicadores económicos y sociales durante la década de los noventa, no son apreciados así por la población, a causa de la inseguridad que experimenta de poder mantener en el tiempo sus condiciones de ingreso, empleo, educación de los hijos y acceso a la salud.

La movilidad encontrada está reflejando la carencia que tienen muchas familias de flujos estables de ingresos en el tiempo, provenientes de empleos u ocupaciones que sean más permanentes, lo cual puede llevar a intentar cambios en las políticas sociales. De ahí la importancia del trabajo realizado.

Por otra parte, los antecedentes que se han recogido de la operación del seguro de cesantía, también implican que la situación laboral ha ido evolucionando hacia empleos más inestables que antes y, por lo tanto, son parte de la situación de vulnerabilidad de los hogares chilenos.

Una visión diferente

Un reciente trabajo efectuado por un equipo del Departamento de Economía de la Universidad de Chile, encabezado por Dante Contreras, utiliza la misma base de información del panel 1996-2001 que MIDEPLAN, pero saca conclusiones iluminadoras al afirmar que “existe una alta movilidad en los primeros nueve deciles de la población. En efecto, a pesar de estar en un decil relativamente de alto ingreso, un porcentaje significativo de la población es vulnerable de caer en la pobreza. Asociado a la alta vulnerabilidad se encuentra que el componente transitorio equivale a aproximadamente la mitad de la pobreza en un momento dado. Entre el año 1996 y 2001 la pobreza bajó de 22% a 18%, pero más de 34% de la población fue pobre al menos en un momento, y 46% de los pobres del año 2001 eran no pobres el año 1996”.

Alguien podrá argumentar que lo anterior es consecuencia que Chile es todavía un país subdesarrollado; y no estaría muy lejos de la verdad, ya que “gran parte de la población se ve amenazada con ser pobre alguna vez”. Por lo tanto, o la conclusión de MIDEPLAN fue precipitada o es necesario precisar qué se entiende por “pobreza dura”.

Otras conclusiones

El estudio hace un gran aporte y contiene varias conclusiones valiosas. El panel permite comparar dos momentos en el tiempo y derivar resultados al examinar los datos recogidos. Entre los factores que condicionan la situación del hogar está el tamaño de la familia, en el sentido que mientras más miembros tenga aumenta la probabilidad de estar bajo la línea de la pobreza, así como resulta determinante el número de personas ocupadas en el núcleo, al facilitar la entrada y salida de un segmento de ingreso hacia otro.

Por el contrario, no resultaron factores relevantes el nivel de escolaridad del jefe de hogar o si éste es encabezado por una mujer.

Particularmente interesante son los resultados obtenidos del “desmembramiento” del hogar original, en que las nuevas familias que se forman tienden a repetir la situación de ingreso de sus familias matrices, e incluso en el caso de los indigentes hay una tendencia al empeoramiento.

Por otra parte, si bien los problemas de salud que tuvo el jefe de la familia, no inciden de manera importante en la trayectoria de sus ingresos, nuevamente aparecen síntomas claros de la precariedad, en especial en los hogares más vulnerables, en que se recurre de preferencia a la familia o quedan desprovistos de apoyo externo y “los más empobrecidos en Chile tienden a prescindir de la ayuda de instituciones y personas ajenas al sistema de parentesco cuando deben enfrentar problemas económicos o de salud. Más aun, una buena proporción de estos hogares no recurre a nadie cuando se ven enfrentados a tales situaciones”.