Se han difundido los primeros resultados de la encuesta CASEN, realizada en todo el país durante noviembre y diciembre de 2003. Los datos obtenidos permitirán disponer de información sobre diferentes aspectos de la población chilena, los que se irán entregando progresivamente, tales como la composición socio demográfica de la familia y antecedentes sobre educación, empleo, vivienda e ingresos. En esta ocasión, se mostraron cuantificaciones relativas a ese último aspecto.

Desde su inicio, en la primera versión de 1987, en que se difundieron los primeros resultados, los índices que despiertan mayor interés se refieren a la distribución del ingreso y la evolución de la pobreza.

La encuesta de 2003 anota un progreso en relación a la medición anterior ocurrida en 2000, lo cual marca un quiebre respecto a las dos encuestas anteriores, en que se observó un leve deterioro en la distribución del ingreso y una lenta mejoría en la reducción de la pobreza. Por lo tanto, refleja signos alentadores que el país podrá tener avances similares a los ocurridos hasta 1996, especialmente en la disminución de la pobreza. La recuperación de un satisfactorio crecimiento del Producto ha influido en los resultados obtenidos.

Evolución de la Pobreza

Hasta la encuesta de 1996, la pobreza total había venido disminuyendo en forma relativamente rápida. Sin embargo, en 1998 la reducción fue leve y, lo más grave, se registró un estancamiento en el porcentaje de indigentes en relación a la población total.

Ambas situaciones se asociaron a la interrupción del crecimiento económico y al aumento de la desocupación de la mano de obra. La situación se repitió en el año 2000, reflejando la estrecha relación existente entre la evolución del PIB y del empleo con la superación de la pobreza.

Los datos de 2003 confirman la importancia de haber recuperado un incremento más vigoroso del Producto y del empleo, en la mejoría del nivel de vida de los más desvalidos. En efecto, entre 2000 y 2003 decrece la pobreza total desde el 20,6% al 18,8%, bajando de la simbólica barrera del 20%, mientras la indigencia tiene una disminución desde el 5,7% al 4,7%, caída ayudada por el progreso en la focalización de los programas sociales hacia los tramos de más bajos ingresos del país.

Lo anterior implica que en estos tres años 173.400 personas dejaron de ser pobres, de los cuales 121.100 eran indigentes. Es claro que estas cifras son netas, es decir, en estos segmentos hay numerosas entradas y salidas, que en el balance resultan positivas.

Si bien la pobreza está bastante concentrada en las zonas urbanas del país, al igual que la población, porcentualmente es en la ruralidad donde se registran los peores indicadores. Sin embargo, en los últimos tres años es donde hubo mayores avances, disminuyendo la diferencia. Para poder extraer algunas conclusiones de este fenómeno será necesario disponer de las cifras regionales que MIDEPLAN aún no difunde.

Cabe señalar que la línea de indigencia está fijada en $ 21.856 por persona (de noviembre de 2003) para la zona urbana y $ 16.842 para la rural, es decir, cifras extraordinariamente precarias. Por su parte, la línea de pobreza, bajo la cual se encuentra casi el 20% de los chilenos, alcanza a $43.712 y $ 29.473, respectivamente. El tamaño medio del hogar chileno alcanza a 3,76 personas, siendo de 4,31 personas en el decil más desposeído de la población.

La desigual distribución del ingreso

A pesar de los grandes avances ocurridos en la disminución de la pobreza, la distribución del ingreso no ha mejorado desde que se inició su cálculo a través de la CASEN. Es bien sabido que esta medición sólo experimenta cambios perceptibles a través de períodos largos de tiempo y que no es posible efectuar transformaciones importantes en el corto plazo.

Se utilizan tres mediciones para este concepto. El primero es el ingreso autónomo, que incluye los pagos recibidos por las personas como remuneraciones por su trabajo o la propiedad de distintas tenencias de capital. Si a lo anterior se agregan los subsidios en dinero pagados por el Estado, tales como pensiones asistenciales, subsidio único familiar, subsidio al consumo de agua potable y subsidio de cesantía, se obtiene el ingreso monetario. Finalmente, si adicionalmente se suma el costo de la educación y la salud gratuita recibida por la familia, se logra el ingreso total.

La distinción tiene importancia, porque una familia promedio obtuvo, según la encuesta, $ 528.507 mensuales como ingreso autónomo, a lo cual se agrega $ 7.281 y $ 37.175 en cada grupo de subsidios, con lo cual el ingreso total es de $ 572.863. La incidencia de estos subsidios en los diferentes deciles de ingreso es muy diferente.

Para medir la distribución del ingreso se utilizan diferentes indicadores. En el caso de la CASEN, se han ocupado dos, el índice 20/20 y el coeficiente de Gini por personas.

El primero mide la razón entre el ingreso promedio de quintil superior, correspondiente al 20%, y el del quintil más pobre. Si se examina su evolución en las sucesivas encuestas realizadas a partir de 1990, se observa que después de un progreso en 1992, tuvo un deterioro sistemático hasta 1998, aunque leve, para mejorar débilmente en 2000 y notoriamente en 2003, volviendo a niveles similares a los de 1994. Puntos más, puntos menos, como tendencia, la distribución del ingreso no ha experimentado cambios en el lapso de los últimos trece años.

Efectos de las políticas sociales

El otro aspecto destacado es que las políticas sociales de Gobierno tienen una importancia decisiva. Si al ingreso autónomo se suman los subsidios monetarios y las prestaciones gratuitas de salud y educación, las diferencias se atenúan, y el índice 20/20 se reduce desde 14,3 veces a 7,6 veces. En esta primera entrega de información, MIDEPLAN no incluyó la evolución de los indicadores a partir de 1990, pero también se aprecia una mejoría clara en 2003 relativo a 2000.

La mejor forma de percibir la importancia de las políticas sociales es examinar el ingreso promedio autónomo por hogar en 2003, que para el decil más pobre llegó $ 63.866 mensuales, mientras el ingreso total, que incluye los subsidios provenientes de los programas sociales, alcanzó a $164.595, es decir, más que duplica el ingreso que las familias más pobres logran por sí mismas, sin apoyo gubernamental.

La concentración del gasto en los dos primeros deciles hace que la importancia de las políticas sociales decrezca rápidamente, a medida que se eleva el nivel de renta, hasta el caso del decil de mayor ingreso, en que los subsidios son negativos, pues son más que compensados por los pagos de cotización obligatoria para la salud.

Tal como ya había quedado reflejado en las cuantificaciones de las anteriores CASEN, se aprecia que mientras el decil más pobre sólo percibe el 1,2% del ingreso total autónomo, consigue el 29,7% de los subsidios monetarios, el 33,0% del gasto público en salud y el 18,4% en educación. En términos de focalización hacia los indigentes, los programas más exitosos son el subsidio único familiar, las pensiones asistenciales y el subsidio de cesantía, mientras se confirma que hay dos programas que no tienen eficacia en ese sentido, la asignación familiar y el subsidio para el agua potable. Por desgracia, los montos gastados en estos últimos no son menores.

Por otra parte, el gasto en salud está fuertemente concentrado en los susidios por atenciones, donde el 64,1% de los desembolsos se destinan al 20% más pobre. Los otros programas tienen escasa importancia masiva.

El gasto en educación tiene un menor impacto redistributivo.

Cuestionamiento al nivel de pobreza utilizado

Junto con aparecer los primeros resultados de la medición de la pobreza y la indigencia se reiteraron las críticas en el sentido que, a pesar de los progresos ocurridos en el país desde 1985, en que se definió la línea que marca este estado, se ha mantenido el indicador constante, en vez de irlo ajustando en la medida que el nivel de vida del país crece. El punto merece una discusión.

Se debe partir señalando que cada indicador es diseñado con propósitos específicos. Sirve para medir un aspecto y no otro. En este caso, con la asesoría de CEPAL, que tiene una larga experiencia en este campo, se definió hace casi 20 años atrás una canasta básica que contenía los bienes y servicios que constituían el mínimo para satisfacer las necesidades básicas de la familia y se valorizó de acuerdo a los precios vigentes en ese entonces.

Si el ingreso familiar superaba el valor de la canasta básica, se consideraba que estaba por encima del nivel de pobreza; si era igual o inferior, caía en el contingente de las familias pobres.

Por otra parte, si el ingreso familiar era igual o inferior al costo de los alimentos que configuraban la canasta básica, era considerada como indigente. Por lo tanto, la población chilena estaba constituida por tres grupos de familias: no pobres, pobres e indigentes.

En 1990, al iniciarse los gobiernos de la Concertación, la pobreza total llegaba al 38,6% de las familias, de los cuales los “pobres no indigentes” sumaban el 25,7%, mientras los indigentes eran la diferencia, el 12,9%. Después, como consecuencia del crecimiento económico y el efecto de las políticas de equidad, ambos porcentajes disminuyeron.

Si lo que se trata de medir es la mejoría de la capacidad de compra de un conjunto de bienes y servicios a través del tiempo, la mantención del indicador es el procedimiento correcto, especialmente si se desean verificar los efectos de las políticas sociales que se están implementando y el éxito en focalizar los recursos hacia los segmentos más desposeídos de la población, así como evaluar el comportamiento de los diferentes grupos sociales, especialmente cuando se plantea la supresión de la indigencia como una meta central de la estrategia de desarrollo. Para estos efectos, no se pueden modificar estos límites.

La subjetividad de la pobreza

Sin embargo, es correcto el argumento que con la mejoría de su nivel de vida la gente va elevando el límite de lo que considera indispensable para satisfacer las necesidades básicas.

Si bien la definición de “pobre” es arbitraria, su naturaleza varía a través del tiempo, porque la población se va habituando a su mayor bienestar y con un nivel de consumo superior al que tenía antes, puede considerar que sigue siendo igual de pobre. Además, la percepción de la pobreza no sólo es relativa en el tiempo, sino también en comparación a los otros grupos sociales de referencia; si una familia objetivamente mejora su bienestar porque puede adquirir más bienes y servicios, puede sentirse relativamente aun más pobre que antes, si los vecinos progresan más que él. En ese sentido, el indicador que se utiliza actualmente tiene serias limitaciones y el ir elevando el límite puede ser útil como una cuantificación del nivel subjetivo de pobreza. Sin embargo, el estar continuamente pillando la liebre presenta inconvenientes aun mayores.

La solución es relativamente simple desde un punto de vista analítico. Bastaría con reprocesar la información básica que tiene MIDEPLAN, estableciendo canastas o límites diferentes; por ejemplo, los “más o menos pobres”, que abarcarían 2 ó 3 veces la cota máxima de la indigencia. Pero, esos cálculos sirven para otros propósitos.

El mérito que tiene la metodología utilizada desde 1985 es que permite realizar comparaciones a través del tiempo, ya que las condiciones del estudio no han cambiado en sus aspectos básicos desde el comienzo.

La metodología de la CASEN

La encuesta es la principal fuente de información socio económica con que cuenta el país. Es bastante cara y por eso no se puede realizar con mucha continuidad.

La de 2003 abarcó a 68.400 hogares (alrededor de 270.000 personas) y es representativa de la población chilena, con un porcentaje de error muestral relativamente pequeño (0,4 puntos para el total) y tiene representatividad en 302 de las 312 comunas en que se efectuó, de las 341 comunas que tiene el país, lo cual facilita la focalización de las políticas sociales hacia los sectores más desposeídos. Por lo tanto, tiene representatividad a nivel nacional, regional y para la gran mayoría de las comunas.

El trabajo de terreno es realizado por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Chile, que es la institución que tiene la mayor destreza en el país para realizar este tipo de levantamiento.

A pesar de la extensión del cuestionario permanente, desde 1996 se incorporaron temas emergentes. En 2003 se consultó sobre Chile Solidario, la trayectoria laboral y nuevas modalidades de empleo, el acceso a las nuevas tecnologías y al crédito universitario, lo cual permitirá un aporte en las próximas entregas de información, ya que son temas relevantes. Su utilidad para la consideración de las políticas sociales no está solamente en la evaluación de lo que se hace; también ha servido de fundamento para el diseño de nuevas iniciativas, como han sido Chile Barrio, Chile Solidario, la extensión de la educación media obligatoria hasta 12 años, los subsidios al agua potable y el Plan Auge.

La base de datos que contiene la encuesta es tan valiosa que seguramente dará origen a numerosos estudios adicionales. Por ese motivo, resulta muy positivo el anuncio efectuado por MIDEPLAN de permitir a otras entidades el acceso a la información recopilada, una vez que la entidad oficial concluya su procesamiento.