A manera de introducción

Chile incorporó desde su temprana independencia la clásica arquitectura institucional exigida por el constitucionalismo decimonónico. El Estado Oligárquico Portaliano pudo exhibir tres órganos fundamentales: el Presidente de la República y su gabinete, el Congreso dividido en dos ramas y el Poder Judicial encabezado por la Corte Suprema.

Sin embargo, el Estado Oligárquico no asumió la tarea del desarrollo nacional y Chile debió esperar hasta pleno siglo XX y luego de la gran depresión económica para tener un Estado comprometido con el desarrollo y la solución de la cuestión social.

El Estado desarrollista surgido de la década de los treinta dejó fuera de su dinámica social y política al Poder Judicial. Las exigencias planteadas por el desarrollo económico y la cuestión social al aparato estatal penetraron al Gobierno y al Congreso que fueron percibidos como los organismos naturalmente llamados a encauzarlas y darles solución.

El Poder Judicial se mantuvo impermeable a las demandas del mundo sociopolítico. En su tarea de interpretar y aplicar la ley a casos particulares pudo observar el nacimiento y crisis del Estado Desarrollista y su posterior disolución a través del pronunciamiento militar de 1973, sin compromiso con él.

Las nuevas autoridades del país surgidas del golpe de Estado de 1973 brindaron un trato extremadamente deferente al Poder Judicial, pudiendo los jueces de alto rango compartir ciertos ritos de poder durante el régimen autoritario, sin que ello significara un aumento de las facultades reales que se les entregaban.

En efecto los rasgos fuertemente corporativos del Poder Judicial y su enajenación de la clase política y la sociedad civil lo hacían funcional al régimen militar. Más aún si se considera que el propio Poder Judicial no se concibió jamás dentro del Estado Democrático Constitucional como un Poder, sino como un mero aplicador de leyes dictadas por un legislador racional, positivismo ideológico acentuado en toda la cultura chilena.

Percepciones sobre una política pública judicial

La necesidad de estructurar una política pública judicial surgió a fines del propio régimen militar con un marcado acento neoliberal y tecnocrático, propio del modelo en aplicación, que buscaba trasplantar a él la racionalidad de maximización de recursos y/o disminución de costos propiamente empresarial a un despacho judicial que año tras año presentaba mayor recarga de juicios pendientes. El objetivo fue disminuir la duración de los procesos a través de una mejora en la gestión judicial basada en la informática y en la división de tareas jurisdiccionales de las administrativas así como de una readecuación de los recursos financieros al sector.

El régimen democrático surgido en 1989 se propuso promover una modernización del sector justicia con una propuesta más global que la del régimen autoritario. Se busca no sólo fortalecer la racionalidad instrumental y administrativa del Poder Judicial, sino también su racionalidad sustantiva, esto es, comprometerlo con el Estado Democrático, los derechos fundamentales y las necesidades legales y judiciales del país para lo cual se propone la creación de un Consejo Nacional de la Justicia encargado de formular la política judicial para el sector. El inicio de la discusión acerca de éste coincide con el Informe de la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación sobre violaciones a los derechos humanos durante el régimen militar que critica fuertemente la actuación de los jueces durante el período. Dada esa atmósfera y el sesgo claramente corporativo del Poder Judicial se visualiza el proyecto como una intromisión política en la independencia de este Poder no pudiendo materializarse esta institución.

La Administración Frei asume la modernización de la justicia como uno de los pilares de las reformas sociales de su programa, dentro de ella contempla el mejoramiento del acceso a la justicia de los sectores y la renovación y aumento de los miembros de la Corte Suprema, lo que permite incorporar magistrados más proclives a los nuevos aires de cambio. Se asume también la necesidad de política pública judicial como la creación y transformación institucional. Es así como nace la academia judicial. Sin duda, que la obra más importante de este gobierno será el dar el comienzo a la reforma procesal penal. Esta supone una reforma radical del proceso penal que tiene como objetivo central reforzar la eficacia de la política criminal y mejorar debidamente la defensa de los derechos de las personas frente al Estado, en el proceso penal.

Evidentemente la reforma y modernización del poder judicial ya han adquirido un lugar en la agenda político-gubernamental, mas queda claro que en este caso cualquier política pública debe hacerse con la participación de los magistrados, quienes no sólo son un gremio corporativo, sino que integran otro poder del Estado; de allí la necesidad de reforzar el consenso sobre los objetivos de una política pública judicial. Y este consenso sólo se logrará sobre la base de una adecuada respuesta a la interrogante: ¿para qué modernizar el Poder Judicial?

Los aspectos involucrados en la cuestión

Debe admitirse la inexistencia de una causalidad entre el desarrollo económico y de la sociedad civil con el desarrollo político-estatal por lo que modernizar el poder judicial significa hoy una decisión estatal concreta. En segundo lugar, la necesidad de vincular el poder judicial al desarrollo del sistema político, cuestión olvidada por el Estado Desarrollista. La ausencia de ambos aspectos explica el aislamiento en que se encuentra sumido este Poder del Estado.

Es así que modernizar el Poder Judicial nos refiere inmediatamente al tipo de justicia que queremos para nuestro país.

1. Una justicia comprometida con los derechos fundamentales y el desarrollo jurídico

En efecto, en teoría sostener la estrecha vinculación entre una justicia moderna y un Estado democrático fuerte con pleno respeto de las garantías constitucionales parece casi una perogrullada; en la práctica la historia muestra tribunales de justicia basados en la letra de la ley (positivismo ideológico) que les permite ser funcionales a los gobiernos de turno e incluso permitir la violación de los derechos humanos como ocurrió durante el régimen militar, a la vez que una justicia formalista, aislada cultural y económicamente de los sectores más pobres de nuestro país. Y hoy la demanda de una justicia moderna es una necesidad creciente en un mundo donde el cumplimiento de las promesas de igualdad y libertad se traslada desde los poderes legislativos y ejecutivos a los tribunales de justicia.

Es un hecho que muchas veces la ley no ha estado a la altura de las circunstancias tanto en los aspectos procedimentales como en lo que se refiere al desarrollo social y económico del país, mas – también – a los jueces corresponde un rol fundamental en el desarrollo jurídico de la nación, de ahí que se espera que la independencia que se les ha dado se traduzca en una jurisprudencia que garantice la igualdad de los ciudadanos ante la ley y enriquezca el conocimiento jurídico de la nación.

Ni qué decir que el diseño de algunas instituciones favorece la vulneración de los derechos de las personas. El caso más paradigmático es el procedimiento penal en que es el mismo juez quien debe velar por reunir las pruebas para acusar al inculpado, resguardar sus garantías constitucionales y recoger los medios de convicción que acrediten su inocencia y finalmente asumir distancia de ambos roles para sentenciar el caso con arreglo a la ley. ¿Es posible pensar que la misma institución pueda cumplir roles tan contradictorios?

Por ello los proyectos que modifican el proceso penal, traspasan la función de investigar, actualmente radicada en los jueces del crimen, a un organismo especializado que se denominará Ministerio Público. Se crea la figura del Juez de Control de la Instrucción, encargado de cuidar que la investigación realizada por el Fiscal no afecte los derechos constitucionales de las personas. En reemplazo del actual procedimiento secreto y escrito, a cargo de un juez encargado de investigar y acusar se establece un juicio breve, oral y público, en que tres jueces de fondo conocerán de los procesos en que los fiscales deciden que hay mérito para formular cargos en contra de una determinada persona, una vez que han agotado su investigación. Por último, se refuerzan los derechos de los procesados a través de la creación de una institución de derecho público denominada Defensoría Penal Pública.

Una mención aparte merece el problema de los pobres de acceso total y equitativo a la justicia, ya que no obstante la gratuidad de la actuación judicial en el país, existe un sinnúmero de auxiliares a ella que cobran honorarios por sus funciones (notarios, conservadores, receptores y sobre todo abogados) y, por otro lado, el ritualismo del proceso como las competencias y funciones de los magistrados parecen estar muy alejados de su mundo, de tal forma que el enfrentamiento del problema requiere de una mirada sociológica a su realidad.

2. Una justicia pronta y eficaz

Por otra parte, el mundo y el país han cambiado sustancialmente desde que fueron delimitadas las atribuciones de los tribunales. Han surgido nuevas materias que requieren atención judicial y otras han perdido su importancia relativa. No parece justificarse que los tribunales civiles y laborales se dediquen hoy a ser verdaderas instancias de cobranzas de las grandes tiendas comerciales o de los organismos previsionales, sobre todo si la mayor parte de tales asuntos no da lugar a un verdadero proceso, lo mismo puede decirse del sinnúmero de asuntos administrativos que llevan los tribunales civiles y que perfectamente pueden encargarse a agencias administrativas o a las notarías (posesiones efectivas, cambios de nombre, inscripción de vehículos). Tampoco parece adecuado que los tribunales del crimen estén sobrecargados de los llamados “delitos de bagatela”, relacionados básicamente con la venta y consumo de alcohol; y que los tribunales de policía local sean meros aplicadores de la ley de tránsito.

Mientras se dedica atención a las tareas señaladas, cada día es más alarmante la preocupación de la ciudadanía por el fenómeno de la delincuencia y la incapacidad del sistema político-criminal para atacarlo, percibiéndose a los juzgados del crimen como lentos, blandos e ineficaces en dicha labor, según indican las encuestas de modo creciente. Una mención aparte merece el narcotráfico, verdadero flagelo que atraviesa toda nuestra sociedad y que los tribunales no han podido desarticular más allá del vendedor minorista, permaneciendo los grandes distribuidores alejados de las manos de la justicia al punto que ha llegado a hablarse de una verdadera red de protección que abarcaría algunos sectores de la propia justicia.

A su vez, el nuevo rol regulador que hoy compete al Estado y la creciente dinámica del sector empresarial como la apertura al mundo globalizado, traen consigo una serie de desafíos al Poder Judicial. Por de pronto los empresarios han manifestado su desconfianza respecto de los tribunales al crear centros de mediación y arbitraje para resolver los conflictos que suscitan sus negocios. Pero es un hecho que no todas las materias son susceptibles de arbitraje como lo ha demostrado la “verdadera guerra judicial” que han desatado algunas compañías navieras y la Cámara Marítima para paralizar el proceso de privatización de los puertos.

3. Una justicia ágil y eficiente

Es una percepción generalizada tanto de los usuarios del sistema como del público en general, que la justicia es lenta y tramitadora. Existe una gran cantidad de atraso en el despacho judicial, los pleitos toman prolongados lapsos de tramitación y las sentencias de las causas a veces llegan tan tarde que no solucionan el problema de que se trata.

Es una realidad que frente a la explosión de conflictos de diversa índole en una sociedad cambiante e interrelacionada el Poder Judicial exhibe un número exiguo de tribunales y de jueces, a la vez que su realidad tecnológica es penosa (Vg. los expedientes aún se cosen y los magistrados no tienen acceso a bases de datos que les permitan consultar leyes o jurisprudencia).

Un punto importante también dice relación con la falta de coordinación de los tribunales con los órganos auxiliares de la administración de justicia. Muchas veces la demora de otras reparticiones públicas en despachar informes solicitados por los juzgados se traduce en un atraso de los procesos.

Algunas propuestas para afrontar el problema

Este ensayo ha querido significar una instancia de reflexión sobre los problemas principales que presenta el Poder Judicial y contribuir así a la discusión acerca de su modernización, señalando los tres ejes principales en torno a los cuales se articulan sus carencias más graves para atender las demandas ciudadanas.

La principal función entregada constitucionalmente a los tribunales de justicia es la de resolver los inevitables conflictos que se suscitan en la vida social. Y precisamente la demanda más relevante es una pronta, oportuna y eficaz solución de dichos conflictos, de ahí que el primer eje de modernización debe tender a definir los conflictos relevantes, capacitar a los jueces para enfrentarlos y acabar con la percepción intrajudicial de que la lentitud procesal es un costo inevitable para las partes.

Una tarea no menor de los jueces es ser los custodios de los derechos fundamentales. Se trata de una función estrechamente relacionada con la anterior, porque la resolución de conflictos será más predecible y legítima en un escenario de justicia igualitaria y uniformada jurisprudencialmente y que dé adecuado desarrollo, de acuerdo con la dinámica socio-económica y política del país, a los derechos fundamentales. Se requieren reformas institucionales y/o sociales (Vg. creación de tribunales de familia) que configuren un ethos que propongo como segundo polo de modernización: un poder judicial comprometido con los derechos fundamentales y el desarrollo jurídico nacional.

Indudablemente que no se podrán resolver con eficacia los conflictos sociales presentados a los tribunales ni tutelarse adecuadamente los derechos en un escenario de carencia de recursos y mecanismos de gestión anticuados. Habrán de implementarse políticas que separen las labores judiciales de las administrativas, que coordinen de mejor forma a los tribunales con sus órganos auxiliares, que premien la eficiencia y la estimulen, que incorporen la informatización y mejoren la infraestructura, a la vez que profesionalicen la gestión de recursos humanos y económicos. Propongo éste como tercer eje de modernización.

Interesante resulta advertir que la reforma procesal penal en ciernes incorpora estos aspectos a los que me he referido. Se entrega la función de investigar los delitos y de fijar la política criminal al Fiscal Nacional – quien encabeza el Ministerio Público – dando de esta manera a este órgano la posibilidad de adecuar – año tras año – a las necesidades de la nación la selección de aquellos ilícitos que ameritan ser perseguidos por el Estado. Por otra parte, se fortalecen los derechos de los ciudadanos frente a una eventual incriminación, disminuyendo las potestades de las policías y creando la figura del Juez de Control encargado de velar porque no se violen los derechos fundamentales en el procedimiento. Por último, la nueva organización de los tribunales penales separa las tareas jurisdiccionales de las administrativas, permitiendo que no haya desgaste de los jueces en labores que no les corresponden.

Los tres polos propuestos nos demuestran que se requiere tanto de una sintonía fina de este Poder del Estado con las transformaciones constantes que experimenta la vida política, económica y social como de la necesidad de políticas públicas emanadas desde el Gobierno y destinadas a producir dicha armonización.