Al finalizar el gobierno del Presidente Lagos se habrán completado 16 años de políticas de cambio en educación. Probablemente uno de los ciclos más extensos de esfuerzos sistemáticos de transformación de la educación chilena. Un período de significativos logros – actualización curricular; extensión de la jornada escolar; 12 años de escolaridad obligatoria; aumento de cobertura en los distintos niveles; más y mejor equipamiento de medios educativos de las escuelas (informática, textos, bibliotecas, etc.) – pero, a la vez, una etapa que se cierra con importantes desafíos y tareas pendientes.

Para la Concertación reconcursar a partir de 2006 en educación, implica pensar en un nuevo ciclo de políticas educativas: identificar nuevos focos de intervención e instrumentos. Y más ampliamente reconstruir un discurso – un nuevo relato – sobre el sentido de los cambios en educación.

En este artículo partiremos por intentar identificar cuales podrían ser las coordenadas principales de este nuevo discurso educativo, donde se conecte de manera más asertiva los cambios necesarios en educación con ese proyecto de país deseado, y en segundo término, abordaremos algunos de los focos de intervención e instrumentos que una nueva propuesta progresista en educación debiera considerar.

I. Cambio educativo y proyecto de país

En el ciclo que se cierra los cambios en educación han estado, básicamente, autorreferidos, es decir, sus principales ideas-fuerzas – “calidad” y “equidad” – han estado definidos en relación con el propio sistema educativo, siendo más bien escasas las referencias al rol y sentido que dichas transformaciones tienen en relación a la sociedad y al país. De manera más bien episódica se ha recurrido a ciertos conceptos externos al sistema educativo como la “globalización”, la “competitividad”, la “modernidad”, la “superación de la pobreza” para explicar el sentido de las transformaciones emprendidas en educación en estos años.

En este ensimismamiento de la reforma educativa sobre su propio objeto, ha contribuido la visión y opción – explicable tal vez a comienzos de los noventa – de evitar la ideologización del debate educativo, impidiendo con ello ciertos avances parciales, en el campo más estrictamente pedagógico. Se ha teorizado así esta concepción de las transformaciones en educación como un modelo “inductivo” (en oposición a uno de tipo “deductivo”, donde desde una cierta visión global de sociedad o de ser humano se definen los términos del cambio que se desea emprender en educación).

Esta manera “inductiva” de concebir los cambios en educación muestra hoy sus límites y su agotamiento, básicamente, por dos razones:

a) El estancamiento de los avances pedagógicos y la necesidad de abordar temas más estructurales – financiamiento, administración, etc. – que actúan como freno del progreso en los aprendizajes, conducen a un debate que trasciende el sistema educativo.

Desde el Informe de la OECD se ha instalado el diagnóstico de que no es posible dar un salto en el mejoramiento de la calidad del sistema educativo chileno si no se logra alinear las intervenciones programáticas con ciertas variables estructurales del sistema. A modo de ejemplo, resulta cada vez más difícil mejorar aprendizajes en los colegios y liceos más vulnerables si, a su vez, el sistema de financiamiento imperante va empujando a los niños y jóvenes con menores recursos a agruparse en los mismos establecimientos. La segregación del sistema escolar afecta negativamente al mejoramiento de los aprendizajes, toda vez que concentra en las mismas aulas a los jóvenes y niños con menor capital cultural y social, lo cual es pedagógicamente contraproducente. También en el plano del financiamiento se puede constatar una subvención escolar concebida para aumentar la cobertura y retención de los alumnos (pago por número de alumnos atendidos y por asistencia), pero no como incentivo al mejoramiento de los aprendizajes. Incluso más bien lo contrario: al premiar el número de alumnos se introduce un incentivo a la existencia de aulas muy numerosas, y con el pago por asistencia se termina castigando a los sectores más vulnerables que tienen mayores dificultades para asistir de manera regular a la escuela.

b) En segundo término, esta visión “inductiva” de la reforma educativa se enfrenta hoy a una sociedad en pleno cambio, mucho menos dispuesta a seguir con las inhibiciones políticas y culturales de la transición. La “aversión al riesgo” y la autocensura propio de los primeros años de democracia han venido cediendo, y se observa una sociedad civil y política mucho más dispuesta a entrar a confrontar proyectos de sociedad. Ello ha ido alcanzando también al mundo de la educación y de los proyectos culturales y sociales que en torno a ella se conciben. Lo que ocurre en todos los países más desarrollados y con democracias sólidas, es que el campo educativo constituye un espacio de debate entre las posiciones progresistas y conservadoras que cruzan a toda sociedad. No es contradictorio en sociedades democráticas maduras, intentar construir acuerdos y políticas de Estado en materia de educación y la existencia de una discusión clarificadora, saludable y asertiva, entre distintas opciones.

Por lo anterior, en el nuevo ciclo de políticas educativas debiera existir una vinculación discursiva y práctica mucho más estrecha entre educación y el proyecto de país buscado y deseado, que el desarrollado hasta ahora pro al reforma educativa. ¿Cuáles podrían ser estos temas capaces de conectar, en el futuro, los cambios en educación con la búsqueda de una sociedad más democrática y justa? O dicho de otro modo: ¿de qué manera la educación se concibe y organiza en función de favorecer determinados objetivos y valores de esa sociedad que se aspira a construir?

Sin pretensiones de exhaustividad, algunos temas centrales del próximo ciclo que conectan educación con un proyecto-país progresista debieran ser:

a. Educación, capital social, competitividad y desarrollo: en el próximo ciclo resulta necesario articular de mejor manera las políticas en educación con el camino y la estrategia al desarrollo que el país se propone. La educación como una variable crítica para abrir paso a un modelo productor y exportador más complejo, y con empleos de mayor calidad. Igualmente articular los objetivos de la educación con la creación de capital social, entendido éste como la construcción de confianza, comunidad, instituciones sólidas y un sentido cívico de las personas, como variables decisivas en una estrategia de desarrollo. Educación, capital humano y capital social, constituyen factores decisivos para entrar en un ciclo virtuoso del desarrollo.

b. Reconstruir una sociedad chilena más cohesionada socialmente, con igualdad de oportunidades y meritocrática. Estos tres ejes, debieran expresarse en el campo educativo en determinadas políticas que apunten a favorecer la integración social de las escuelas, que refuercen el sentido público de la educación, que elimine discriminaciones sociales y odiosos privilegios (revisando y normando, por ejemplo, los sistemas de selección en las escuelas), y mejorando la calidad y el acceso a la educación postsecundaria -técnica y universitaria – para los sectores más pobres y medios.

c. Educación, democracia y ciudadanía. En el próximo ciclo el compromiso con la democracia y la construcción de ciudadanía debiera ser uno de los ejes discursivos y prácticos más activos. Ello implica volver a esa vieja idea de la educación como escuela de democracia. Tomarse en serio este implica, a lo menos, una revisión curricular que signifique revelar el lugar de la formación ciudadana, por ejemplo, a través de un espacio curricular específico al final de la educación media; revitalizando instancias de participación y autogestión estudiantil como el Consejo de Curso; motivando y potenciando las organizaciones tradicionales y nuevas de los alumnos (estudios internacionales sobre formación cívica correlacionando positivamente la participación en Centros de Alumnos con el futuro compromiso ciudadano de los jóvenes).

Recuperar como preocupación central el significado de la escuela en la construcción social y cultural de la democracia, implica también recuperar el sentido público de la educación. La escuela como espacio de convivencia de la diversidad cultural y social de Chile. La segregación social en las escuelas no sólo es mala para la cohesión de una sociedad y desde el punto de vista de los aprendizajes, también es muy negativa para el desarrollo democrático del país.

Por último, trazar con mayor nitidez un horizonte de sentido de los cambios educativos en relación al proyecto de país no significa descuidar las tareas propiamente pedagógicas (implementación del nuevo currículo, mejorar la formación de profesores, etc.). Por el contrario, es dotar de nuevas energías y motivaciones la ardua y compleja tarea de hacer aquello que es propio de la educación: lograr más y mejores aprendizajes, y transmitir y permitir una apropiación con sentido crítico de la cultura por parte de las nuevas generaciones.

II. ¿Cuáles son las principales asignaturas pendientes de este ciclo que termina?

Del ciclo que concluye se puede constatar que existen ciertos objetivos abordados y conquistados en el plano de la calidad y equidad, pero otros que no han alcanzado el logro suficiente o bien nuevas dificultades y desafíos que se han abierto en estos años. También cabe en este balance aspectos no abordados o insuficientemente asumidos por parte de la reforma en su ciclo anterior (por ejemplo, el nivel prebásico, formación técnica, o formación ciudadana).

a. Equidad. Durante estos años se ha mejorado en equidad en el acceso a la educación, en la socialización de medios educativos (por ejemplo, se distribuye de manera mucho más justa el acceso a informática e internet en las escuelas que en los hogares), en el número de horas por año al que asisten los niños y jóvenes de menos ingresos en relación a los de mejor situación socioeconómica, etc. Sin embargo, es un hecho comprobado que ha ido en aumento la concentración de la población escolar en establecimientos según su nivel socioeconómico. Ello es malo para la integración social del país, y es también negativo desde el punto de vista pedagógico (está comprobado que se aprende más en contextos educativos social y culturalmente diversos).

b. Calidad. En el plano de la calidad educativa, se observa un estancamiento -dentro de un promedio general bajo – en el logro de aprendizajes básicos en áreas culturalmente claves como lenguaje, matemática y ciencias. Hasta el año 97 se pudo observar un avance en el mejoramiento de los aprendizajes, pero de esa fecha hasta ahora, el signo predominante es el estancamiento, e inclusive, leves retrocesos en áreas curriculares como matemáticas. ¿Por qué esta falta de progreso en los aprendizajes? La respuesta no es simple pero tampoco absolutamente misteriosa, sin embargo implica repensar los instrumentos de cambio educativo hasta ahora en aplicación.

c. Nuevos énfasis de política. Una tercera área dice relación con problemas del sistema escolar no abordados con suficiente énfasis en la etapa anterior. Particularmente relevante en este sentido es aumentar la cobertura y la calidad en el nivel parvulario, y abrir una oferta de desarrollo infantil temprano, para el segmento de 0 a 3 años. Una medida que no sólo tiene un impacto educativo fundamental como lo viene demostrando toda la investigación internacional, tanto en educación como en neurociencias, sino que además significaría un fuerte impulso a la incorporación de la mujer al mundo del trabajo. Otras áreas no suficientemente desarrolladas en los 90 son el nivel de educación técnico-profesional secundario y postsecundario; la educación de adultos y sus desafíos de renovación curricular y cobertura; capacitación para el trabajo y certificación de competencias laborales.

d. Escuela y Ciudadanía. Una cuarta área problemática, es el déficit de políticas que apunten a reforzar el rol de la escuela en la formación ciudadana y en el afianzamiento cultural de la democracia. La educación y la reforma no pueden sustraerse de su cuota de responsabilidad frente a la creciente renuncia juvenil a la ciudadanía. El compromiso con la formación cívico-moral de la educación si bien está recogida en el nuevo marco curricular, su ubicación transversal no ha sido suficientemente comprendida y asumida por el profesorado.

III. Nuevos focos, nuevos instrumentos

Identificadas algunas de las áreas principales de los desafíos de este nuevo ciclo – combatir la segregación social de la educación, superar el estancamiento de los aprendizajes básicos, desarrollar nuevos focos (parvularia, formación técnica) y abordar las debilidades en la formación cívica – cabe interrogarse por los instrumentos para abordarlos. Hasta ahora la lógica ha sido la creación de «programas» (P-900, Básica rural, Liceo Para Todos, etc.), sin tocar ciertas variables estructurales del sistema (algunas de ellas heredadas del período pre-democrático). En este sentido, cinco temas surgen como decisivos para una próxima etapa: a) sistema de financiamiento, b) sistema de administración educacional, c) formación de profesores, d) rol y atribuciones del Mineduc, e) modalidades de intervención educativa; f) estrategias de implementación curricular.

La afirmación central para definir este nuevo ciclo de políticas educativas es que si no se alinean las intervenciones “programáticas” con ciertas variable estructurales no se lograra resolver los principales problemas de equidad y calidad que aún están pendientes.

Tratemos a continuación de precisar mejor – de manera muy sintética – estas dificultades estructurales.

a) El actual sistema de financiamiento – subvenciones homogéneas por número de alumnos y asistencia, combinado con financiamiento compartido – es la base del actual proceso de segregación escolar. También es claro que el actual sistema de subvenciones centrado en el número de alumnos y asistencia, no constituye un incentivo correcto en la dirección de más calidad de los aprendizajes.
La reciente medida de un 15% de inclusión obligatoria de población vulnerable en todo establecimiento subvencionado por el Estado es un paso correcto en favor de la integración social. queda por delante, sin embargo, una mayor regulación de los sistemas de selección de alumnos, una reingeniería profunda al sistema de subvenciones (por ejemplo, una subvención homogénea por aula y no por alumno, a partir de un «piso» de 35 alumnos/as constituiría un mayor incentivo a la calidad que el actual modelo) y la aplicación de una política de “recursos diferenciados” que permita discriminar positivamente a los alumnos y establecimientos con mayor vulnerabilidad socioeconómica.

b) El actual sistema de administración de la educación – municipal y particular subvencionado – requiere de cambios profundos. Estudios recientes demuestran la extrema debilidad de la gran mayoría de los municipios para sustentar de manera razonable las escuelas y liceos bajo su cargo. Se requiere de un plan que permita que los municipios pasen de ser meros “administradores” a “gestores” del proceso educativo. Tampoco debe descartarse ciertos procesos de recentralización a nivel provincial y regional en aquellos casos de comunas de extrema debilidad institucional. En el caso de los sostenedores privados subvencionados por el Estado, lo que cabe – como ocurre en la mayoría de los países – es la definición de contratos claros y acotados temporalmente, que fijen los límites y el necesario equilibrio entre el interés público y privado. La modalidad “particular subvencionada” no se puede reclamar pública para percibir los recursos del estado y “privada” – invocando la “libertad de enseñanza” – para no asumir ni acatar lo que el Estado y la voluntad soberana constituye como bien común en un momento histórico concreto.

c) En tercer término, resulta clave intervenir de manera estructural la calidad de la docencia. En el ciclo anterior se han dado pasos importantes: el Estatuto Docente, el mejoramiento salarial de los maestros (se podrá debatir si éste es suficiente, pero no que se ha hecho un avance significativo); la evaluación docente; los programas de pasantía nacionales y al extranjero; los premios de excelencia; los programas de apropiación curricular; etc. sin embargo, aún queda la impresión que en la etapa que termina no se ha abordado con suficiente profundidad y energía el tema de la formación docente. En el próximo ciclo se deberá poner especial preocupación y los adecuados incentivos al mejoramiento de la formación inicial de los maestros. Se requiere con urgencia entrar a regular la actual oferta de formación docente. Un dato alarmante: la mitad de los actuales profesores que se forman para la educación básica lo hacen en programas de extrema precariedad y baja calidad. Urge un sistema serio y riguroso de acreditación de los programas de formación de profesores. También es necesario revisar el número de horas lectivas que realizan los docentes lo que en el caso chileno es excesivo.

d) En el próximo ciclo es necesario reforzar los roles y atribuciones del Mineduc en materia educacional. En términos de imágenes se ha dicho que el Mineduc debe ser más “timón” que “remero”. Bien. Pero el Mineduc así como ha sido garante del acceso a la educación durante décadas, debe ser en el próximo período garante de que este acceso sea a una educación de calidad. Para ello el futuro Mineduc debe contar con las atribuciones legales y normativas para estar de manera permanente fiscalizando y supervisando que ciertos estándares mínimos de calidad se estén cumpliendo, y que en caso contrario, se pueda actuar en consecuencia. El Mineduc – y a través de él el Estado – debe ser el garante de la fe pública en materia de acceso y calidad de la educación. La idea de una Superintendencia de educación apunta en el sentido correcto.

e) En el próximo ciclo revisar a fondo las modalidades o instrumentos de intervención educativa. En esta etapa que termina, como ya se ha dicho, la forma predominante ha sido la de “programas focalizados”. Se ha tratado de intervenciones centralizadas que han tenido como criterio principal privilegiar aquellos establecimientos más vulnerables. Ha sido en muchos casos un esfuerzo épico, la mayoría de ellos con resultados positivos. Sin embargo, también han sido esfuerzos que al no estar alineados con otras variables (financiamiento, administración, etc.) han devenido en parciales y con resultados limitados. Dos grandes lecciones quedan hacia delante: la necesidad de conectar estas políticas con cambios de orden más general, por un lado, y por otro, ir hacia un modelo de intervención descentralizado y diversificado que tenga como centro la escuela y el liceo y un plan de mejoramiento propio y específico construido por ésta.

f) Dar continuidad y profundizar los actuales esfuerzos que se realizan en materia de implementación curricular, apoyando la didáctica y la planificación de clases. Persistir y extender acciones como las que hoy se despliegan a través de la Campaña de Lectura Escritura y Matemáticas (LEM) en el primer ciclo básico (abarcando al segundo ciclo); la estrategia descentralizada de apoyo a «escuelas críticas»; y la “pedagogía diferenciada” que se realiza en los primeros medios a través del programa Liceo para Todos. A los actuales énfasis en lenguaje y matemática, se debe sumar ciencias, e incorporar un trabajo activo con los Objetivos Fundamentales Transversales, particularmente los que dicen relación con la formación ética y ciudadana de los alumnos y alumnas.

En resumen

En síntesis, lo que hemos sostenido es que con el término del gobierno del Presidente Lagos se cierra un ciclo de políticas de cambio en educación. Un ciclo iniciado el año 90 y que está próximo a cumplir 16 años. Una etapa que se cierra con logros, pero también con metas no alcanzadas y con nuevos desafíos. El próximo período debiera ser concebido, principalmente, como renovación de objetivos, metas e instrumentos, y no como la mera continuidad de lo realizado.

La próxima etapa es esencialmente nueva y distinta, porque implica entrar a temas más estructurales del sistema educativo, e intentar alinear éstos con los objetivos de calidad y equidad buscados en estos años. También es un nuevo ciclo, porque aborda nuevas áreas, hasta ahora poco tratadas o insuficientemente abordadas (por ejemplo, el mayor énfasis en la educación preescolar, formación técnica, etc.). Por último, es un nuevo ciclo, porque se debe proponer revisar y renovar los instrumentos de políticas aplicados hasta ahora. Recoger los aprendizajes de la etapa que se cierra e identificar los nuevos incentivos e instrumentos para producir los cambios desarrollados en educación.

También hemos insistido en la necesidad que las políticas de cambio educativo salgan de un cierto ensimismamiento, y se conecten discursivamente y en el imaginario social con la necesidad de construir un Chile distinto: un país que es capaz de cruzar el umbral del desarrollo, con equidad y cohesión social, y profundamente democrático, meritocrático y pluralista.