En la discusión económica de los últimos meses ha estado presente el análisis de las cifras de inversión extranjera del año 2000, que muestran una fuerte reducción.

Durante la década de los noventa, la inversión extranjera neta representó una entrada permanente y creciente de capitales al país. En efecto, en el trienio 1993-1995 alcanzó a un promedio anual de 2.050 millones de dólares, para subir a 3.758 millones en 1996-1998 y a 4.496 en 1999. Sin embargo, en el año 2000 se produjo una salida neta de 1.364 millones de dólares. A simple vista, las magnitudes anteriores estarían reflejando un colapso de la política frente al capital extranjero, con la interrupción de los flujos hacia Chile y una intensa salida de los patrimonios de los inversionistas foráneos, acompañada de ahorros de empresarios chilenos que financian inversiones en el extranjero. No obstante, un análisis más detallado de los antecedentes muestra que las cifras correspondientes a 1999 y 2000 están desalineadas en relación a las tendencias del decenio de los noventa y, por lo tanto, deben examinarse con detención.

El tema tiene una importancia adicional si se considera que el Banco Central recientemente ha flexibilizado las normas que rigen los movimientos de capitales desde y hacia el exterior.

Efectos de la inversión extranjera

Los países emergentes diseñan políticas para atraer inversiones extranjeras. Los motivos son variados. En primer lugar, buscan complementar el ahorro interno, siempre insuficiente, con flujos de ahorro del exterior; de esa manera se evita tener que comprimir el consumo de la población en forma desmedida. Por otra parte, se espera que la inversión extranjera sea complementaria a la que puedan realizar los inversionistas criollos, tanto en el desarrollo de mercados, en especial en el exterior, como por el aporte de tecnologías novedosas, esenciales para el crecimiento económico.

La forma que adopte el aporte tendrá efectos diferentes, según se trate de entradas financieras o constituyan inversiones reales. El caso más atractivo son estas últimas en que junto al impacto de ahorro ocurre el desarrollo de un proyecto de inversión, con un incremento directo del producto tanto en la fase de inversión como en la posterior etapa de producción. La mayoría de estos aportes se realizan a través del DL 600, Estatuto de la Inversión Extranjera.

Muchas entradas de capital sólo tienen los efectos macroeconómicos ya descritos, en el sentido que se limitan a adquirir activos ya existentes en el país, como ha ocurrido con varias ventas de empresas de propiedad de chilenos a capitalistas externos, en las cuales hay una mera sustitución de ahorro nacional por ahorro externo para financiar una inversión ya realizada con anterioridad. Los efectos posteriores dependerán, por un lado, del comportamiento del nuevo dueño y del destino que el antiguo propietario dé a los fondos obtenidos en la venta.

En el caso de las inversiones en cartera, los beneficios se limitan a los puros efectos de carácter macroeconómico.

Las inversiones extranjeras y los créditos externos conforman así dos fuentes importantes de recursos para financiar el esfuerzo de capitalización del país.

De acuerdo a las estadísticas que llevan el Banco Central y el Comité de Inversiones Extranjeras, hay dos componentes: las inversiones directas y las inversiones de cartera, en las cuales se supone que las primeras tienen una intención de permanencia prolongada en el país, mientras las otras corresponden a flujos de corto plazo. Por lo tanto, el examen debe hacerse por separado.

La inversión extranjera directa

Las inversiones directas del exterior se materializan a través del DL 600, que es el más importante, así como los créditos asociados a ese decreto, y que corresponden a préstamos de mediano y largo plazo que adoptan esta forma principalmente por motivos tributarios, y también los aportes efectuados de acuerdo al Capítulo XIV de las normas del Banco Central. A través de estos instrumentos se aprecia un rápido y sostenido incremento en el período 1991-1998, con la excepción de este último año en que disminuyen los flujos correspondientes al Capítulo XIV para, posteriormente, recuperar su tendencia ascendente, lo que refleja un efecto de corto plazo motivado por la crisis asiática.

Flujos de Inversión Extranjera (Millones de dólares)

	1993-95ª	1996-98ª	1999	2000
Inversión extranjera directa	1.627	2.880	4366	-1.103
1. Del exterior	2.326	4.830	9.221	3.674
Capítulo XIX	336	509	641	657
DL 600	2.142	4.360	8.580	2.877
Pagarés Cap. XIX	-152	-39	-1	141
2. Al exterior	-699	-1950	-4.855	-4.778
Inversión de cartera	423	878	130	-261
1. Del exterior	575	1.474	2.496	-112
Fondos de inversión	-224	-151	-23	-95
ADR	698	1.117	465	-318
Bonos	101	508	2.054	300
Al exterior	-151	-596	-2366	-148
Total inversión extranjera	2050	3.758	4.496	-1.364

(a) Promedio Anual

Por su parte, las inversiones a través del DL 600 pasan de 4.657 millones de dólares en 1998 a la enorme cifra de 8.580 millones en 1999, para caer a sólo 2.877 millones en 2000. Las cifras corresponden a inversiones materializadas, no a las autorizaciones de ingreso. El incremento de 1999 correspondió a la entrada de un flujo excepcional de 4.560 millones de dólares en el sector “Electricidad, gas y agua”, motivado básicamente por las ventas de Endesa y Enersis a capitales españoles, la enajenación de Chilquinta y la licitación de EMOS a Aguas Barcelona y otros capitalistas foráneos, a las cuales se agregaron la venta de un importante paquete de acciones del Banco Santiago que hizo Quiñenco al Banco Santander Central Hispano y la enajenación de las acciones que Corp Group poseía en Provida al conglomerado Bilbao Viscaya. Se estima que de los 8.580 millones de dólares ingresados por el DL 600 en 1999, alrededor de un 71%, es decir, como 6.090 millones, corresponden a compras de empresas chilenas por inversionistas extranjeros.

Por lo tanto, no significan adiciones de capital, nueva formación bruta de capital fijo, sino un mero cambio de propiedad de activos ya existentes. El número y cuantía de los cambios de propiedad difícilmente podrá repetirse en los próximos años, por lo cual el ingreso de capitales que hubo en 1999 no constituye una referencia válida de comparación.

Sin embargo, en el 2000 se refleja una caída por debajo de la tendencia, que obedece a disminuciones en las inversiones en “Servicios” y, principalmente, en “Minería”, si se la compara con los promedios de 1997-1999. En el caso de los primeros, obedece a la fuerte reducción de fondos ingresados para la compra de empresas, ya que en el año 2000, sólo el 30% de los aportes de capital por el DL 600 se habría destinado a la compra de empresas ya existentes y únicamente tiene significación el aporte efectuado para la compra del Banco Sudamericano.

Las remesas de capital al exterior tuvieron un rápido incremento en el lapso 1991-1999, en especial en los últimos tres años. En 2000 ese flujo se estabiliza al nivel del año anterior y corresponde a numerosas operaciones de envío de capital al exterior que adoptan diferentes formas y objetivos.

Las razones de las masivas salidas de capital al exterior, particularmente intensas entre 1998 y 2000 obedece a varios motivos, escasamente analizados, pero que se pueden listar:

1) Una parte importante de los recursos ingresados al país para la adquisición de las empresas de propiedad de chilenos han salido nuevamente del país, tanto por los propios inversionistas extranjeros como por los criollos que aún no tienen claridad sobre el destino de sus fondos. Una parte apreciable de los egresos de capital han utilizado como vía el Capítulo XII de las normas del Banco Central; de los 21.825 millones de dólares registrados, la suma de 15.762 millones salieron a partir de 1998, es decir, el 72%.

2) A medida que el Banco Central fue relajando los controles sobre los movimientos de capital, sobre todo la supresión del encaje, las empresas extranjeras han usado los diferentes instrumentos disponibles para el ingreso y salida de sus fondos, sea en la forma de créditos o de aportes, ya que la legislación es lo suficientemente amplia como para permitir la utilización indistinta de las diferentes normas regulatorias.

3) Es relativamente fácil eludir el pago de impuestos para los aportes ingresados al país mediante el uso de canales alternativos, lo cual se ve estimulado por la existencia de impuestos a las utilidades con una tasa del 35%, mientras las remesas de intereses sólo están gravadas con el 4%. De esta forma, han estado surgiendo diferentes procedimientos, entre los que se pueden señalar algunos:

a).- Es frecuente la entrada de inversiones en la forma de créditos con una mínima parte registrada como aporte, al usar el DL 600; las ventajas tributarias son obvias. Esta forma de elusión, que atenta contra la equidad y la eficiencia tributaria se está tratando de atenuar en el proyecto de ley contra la evasión tributaria que se discute en el Parlamento.

b).- Con un objetivo similar hay aportes de capital que crecientemente están ingresando como créditos a través de Capítulo XIV, para posteriormente salir mediante el mecanismo del Capítulo XII, con la consiguiente finta al pago de los tributos a las utilidades.

c).- Existen casos en que para rebajar utilidades se ha buscado pagar tributos a las ganancias de capital en vez del impuesto adicional, más oneroso.

d).- Algún inversionista extranjero que tiene utilidades empozadas, ha adquirido otra empresa que tiene créditos impagos con el exterior, de manera de remesar esos fondos como amortizaciones de las deudas.

Las formas de elusión tributaria que se han mencionado indican que es necesario hacer una compatibilización entre las normas tributarias y los distintos regímenes que rigen a los aportes de capital desde y hacia el extranjero. Ambos fueron diseñados en otro contexto, muy diferentes a la libertad cambiaria y de capitales hacia la cual avanza Chile. Lo actual es chacota.

a) Una interpretación certera de las estadísticas que elaboran el Banco Central y el Comité de Inversión extranjera es particularmente difícil, pues están muy lejos de tener un criterio común. Como es lógico, el Comité elabora sus antecedentes sobre la base del instrumento que debe administrar, el DL 600, mientras el Banco Central busca ceñirse a las normas internacionales para elaborar la Balanza de Pagos, a lo cual agrega que los llamados “Flujos de Inversión Extranjera” están muy lejos de medir la realidad, en vista de los vasos comunicantes que se han establecido entre aportes y créditos, restando significación económica a los resultados publicados. Por ejemplo, no se incluyen en las estadísticas los créditos ingresados mediante el Capítulo XIV, así como tampoco los capitales destinados a los bancos nacionales, los cuales han tenido numerosas contrapartidas en salidas relacionadas con inversiones extranjeras (los montos son apreciables, 2.571 millones de dólares en 1999 y 2.808 millones en 2000).

Lo anterior implica que probablemente el flujo neto de recursos hacia el país no fue tan favorable como aparece en 1999 ni se produjo la salida que se registra en 2000; aunque las cifras puedan ser correctas desde un prisma legal, no tienen mucho sentido económico.

El caso de la minería

En el período 1991-2000 el 34,2% de la inversión autorizada por el DL 600 y el 31,9% de la materializada correspondió a la minería, siendo el sector más importante. Se aprecia que después de llegar a un máximo a mediados de la década de los noventa, empieza a decrecer en forma sostenida hasta llegar a un mínimo en 1999 para la autorizada y en 2000 en el caso de la materializada. Corresponde al fin de un ciclo que es muy improbable se repita en los próximos años, ya que su origen estaría en el rezago con que reaccionó la oferta mundial de cobre durante los ochenta al crecimiento anterior de la demanda

por el metal. Como consecuencia, el precio internacional creció por encima de un dólar por libra, el que se mantuvo por varios años, incentivando las nuevas inversiones, las cuales se canalizaron a Chile a causa de las condiciones privilegiadas que ofrecía. El ajuste de la oferta, una vez que los nuevos yacimientos entraron en producción, provocó una reducción del precio del cobre, nivel en el que se mantiene en la actualidad, dejando de constituir el estímulo a la inversión que hubo en el pasado.

Las inversiones extranjeras en la minería han sido sometidas a cuestionamientos que conviene recordar:

- La situación geográfica en que se han desarrollado las ha transformado en auténticos “enclaves”, escasamente integrados a la región y al país y agravado por el hecho que utilizan tecnología altamente intensiva en capital, en la cual la mayoría de los bienes de capital se adquieren en el extranjero; la contratación de mano de obra es relativamente escasa.

- Por otra parte, se han acogido a sistemas tributarios que les ha permitido diferir considerablemente los impuestos sobre los beneficios, como es el caso de las sociedades contractuales mineras y las normas de depreciación acelerada. Por último, el hecho que su principal insumo es el mineral de cobre – un recurso natural no renovable -, no da origen a compensación adicional alguna al Estado. En definitiva, el valor agregado al PIB chileno ha sido relativamente pobre.

- De allí que algunos analistas han planteado la conveniencia de establecer un impuesto especial a quienes exploten recursos naturales no renovables; el problema es que sólo se podría aplicar a las nuevas inversiones y, por lo tanto, llegaría con tardanza.

Inversión extranjera de cartera

La inversión en cartera está compuesta por los flujos realizados por fondos de inversión, ADRs y bonos. Corresponde, en gran medida, a movimientos de capital de corto plazo, que se traducen en inversiones financieras y, por lo tanto, fluctuantes en el tiempo y vulnerables a las oscilaciones de los mercados internacionales y a las políticas macroeconómicas del país de destino. Sin embargo, progresivamente han dejado de ser compartimentos estancos y han pasado a integrarse a los mecanismos de inversión directa, como son los capítulos XII, XIV e incluso el DL 600, tanto en los flujos de entrada como de salida de los capitales.

Las tendencias que se aprecian en el decenio señalan que en términos netos, se pasa de una entrada neta promedio de 423 millones de dólares en el trienio 1993-1995 a 878 millones en los años 1996-1998, para disminuir a 130 millones en 1999 y a una salida neta de 261 millones en 2000.

Sus componentes principales presentan diferentes tendencias: los fondos de inversión tienen salidas netas hacia el exterior a partir de 1993, como consecuencia de la política del Banco Central de desalentar el ingreso de capitales de corto plazo, en especial mediante la imposición del “encaje”, que les disminuyó su rentabilidad, con lo cual su entrada al país fue insignificante a partir de 1996, mientras se generó un flujo permanente de remesas al exterior. Las medidas anunciadas por el ministro Eyzaguirre pueden reanudar las entradas de capital, de ser aprobadas en el Parlamento.

Por su parte, la colocación de ADRs en las bolsas extranjeras tuvo un “boom” entre 1993 y 1997, para después desaparecer las emisiones primarias – las últimas colocaciones se efectuaron en 1999 y en montos reducidos -, y caer fuertemente las secundarias, hasta hacerse negativas en 2000; en este último caso, las ventas de acciones en el extranjero subieron con rapidez a partir de 1992, tuvieron una caída cuando

en 1995 el Banco Central les coloca el encaje y vuelven a crecer cuando es levantado este costo. A partir de 1998 el mercado externo muestra signos de saturación, generándose una caída en los flujos netos hasta que en el año 2000 se hace negativo, es decir, las acciones chilenas en el exterior reingresan al país, con la consiguiente salida de divisas.

Finalmente, las colocaciones de bonos en el exterior tuvieron una expansión interesante en el trienio 1995-1997, para caer fuertemente en 1998, como consecuencia de la crisis internacional. En 1999 se registra un ingreso de capitales por 2.054 millones de dólares, en la cual tienen importancia las emisiones realizadas por la Tesorería General de la República (500 millones de dólares), Codelco (300 millones) y empresas privadas tales como Embotelladora Andina, Endesa y Telefónica.

Resulta del mayor interés mostrar las salidas de capital hacia el exterior que han estado efectuando las AFPs y compañías de seguros. Las primeras, se inician tímidamente en 1993 y masivamente en 1998 (1.318 millones de dólares) y 1999 (2.070 millones), para tener un pequeño retorno en 2000. Por su parte, las compañías de seguros y fondos mutuos invierten en el exterior 820 millones de dólares entre 1997 y 2000.

En síntesis, las inversiones en cartera han tendido progresivamente a disminuir, ante la retirada de los fondos de inversión extranjera, la desaparición de los ADR como mecanismos de captación de recursos y las colocaciones muy ocasionales de bonos en el exterior. Por el contrario, se generó una cuantiosa salida de capitales de parte de AFPs y compañías de seguros las cuales recibieron cuantiosos recursos por las ventas de acciones transferidas a inversionistas foráneos, los cuales fueron derivados al exterior ante la estrechez del mercado accionario chileno y la necesidad de diversificar riesgos.

La situación internacional

Entre los factores que han tenido una mayor influencia en la disminución de los flujos de inversión extranjera hacia Chile está la situación de los mercados internacionales. Según las estimaciones del Institute of International Finance, en el caso de los países emergentes, el financiamiento externo neto que recibieron en 2000 alcanzó a 154,1 billones de dólares, muy por debajo de los 315,9 billones que llegaron en 1997, momento en que experimentan un brusca caída; la situación esperada para 2001 es levemente mejor, ya que llegaría a 175,0 billones.

Esta reducción obedece a varios factores, entre ellos las sucesivas dificultades que han estado sufriendo los países en desarrollo a partir de la crisis asiática, seguida por una sucesión de colapsos iniciados por Rusia y que culminan con las angustias de Argentina; a lo anterior se agregan las perspectivas de lento crecimiento mundial y, en especial, en las naciones requeridas de financiamiento externo y que mantienen significativos déficit en las cuenta corriente de sus balanzas de pagos, como ha sido el caso de América Latina en el trienio 1998-2000. Como es natural, entre los proveedores de recursos externos existe la creencia que muchos países latinoamericanos no han completado sus reformas estructurales.

En el mundo actual los flujos de capital son predominantemente privados. La experiencia de América Latina es clara. En términos netos, el financiamiento externo se redujo desde 105,4 billones de dólares en 1997 a 59,9 billones en 2000. En ambos años el flujo corresponde a capitales privados, ya que los flujos de fuentes oficiales fue escaso y negativo. Ahora bien, si se observa la composición, se aprecia que

las inversiones directas se mantienen relativamente estables, en torno a los 50 billones a partir de 1997, sin caídas desde la crisis asiática, pero interrumpiendo su expansión de años anteriores. Por otra parte, las inversiones en portafolio o de cartera sufren una reducción apreciable, desde 13,0 billones de dólares en 1997 a 6,3 billones en 2000, como consecuencia del aumento del riesgo en el subcontinente.

Donde se aprecia con toda su fuerza el aumento de la incertidumbre en América Latina es en los créditos privados netos, ya que los bancos reducen su flujo de colocaciones desde 22,7 billones en 1997 a una magnitud negativa de 2,9 billones en 2000; es decir, esta fuente de financiamiento se cerró a causa de los motivos ya descritos. Por su parte, los créditos privados no bancarios tuvieron una trayectoria similar, aunque no tan intensa; la disminución fue desde 22,6 billones en 1997 a 8,7 billones en 2000. Las proyecciones para el presente año señalan un situación muy parecida a la de 2000.

En resumen, después de cuatro años desde la crisis asiática, la disponibilidad de fondos externos para Latinoamérica ha disminuido apreciablemente y, si bien las inversiones directas se mantienen estables, ha ocurrido una importante disminución en las inversiones en cartera y especialmente en el otorgamiento de créditos.

Para 2001, se proyecta que las inversiones directas mantengan su nivel, mientras aquellas de portafolio tendrían un pequeño incremento; por su parte, la disponibilidad de créditos se mantendría con pocas variaciones. El mayor riesgo de la región se aprecia claramente en el aumento que han tenido desde fines de 1999 los “spreads” de los bonos latinoamericanos, que alcanzó a 100 puntos base en 2000, en especial aquellos de Argentina, Ecuador y Perú.

Conclusiones

- La caída de la inversión extranjera en 2000 debe analizarse con cuidado, así como la enorme entrada de capitales que ingresó en 1999.

- Se nota una reducción de las inversiones directas, en especial en la minería. Sin embargo, en este sector no se ha evaluado el aporte efectivo en la forma de un mayor valor agregado que se localiza en el país. Por otra parte, han estado creciendo las inversiones en telecomunicaciones y un gran número de nuevos proyectos en el sector de los servicios.

- La mayor parte de las entradas de capital registradas a través del DL 600 correspondió a la adquisición de empresas de propiedad de chilenos. En el año 2000 salió del país una magnitud apreciable de esos mismos fondos como inversión en el exterior (Capítulo XII) tanto por chilenos como foráneos.

- En la medida que el Banco Central fue flexibilizando los controles a los movimientos de capital, en especial la supresión del encaje, se agudizó la elusión tributaria, por lo cual se hace necesario efectuar una revisión y compatibilización de las normas sobre la inversión extranjera con las leyes tributarias.

- Las estadísticas sobre inversión extranjera no están registrando en forma certera los verdaderos flujos económicos que ocurren.

- Las inversiones de cartera mediante ADRs, fondos de inversión extranjera y bonos ha ido decreciendo a partir de mediados de los noventa. Por otra parte, en los últimos años se inició una importante salida por las AFPs y compañías de seguros.

- A partir de la crisis asiática, los flujos de capital hacia los países emergentes han disminuido fuertemente, entre ellos América Latina.