El objetivo de este documento es presentar los términos de una política de inversiones extranjeras, articuladas en torno a ideas-fuerza consistentes con el marco más general de impulsar y desarrollar una estructura económica exportadora de alta competitividad y eficiencia que permita mejorar nuestra actual inserción internacional. Por la misma razón, este documento hará algunas sugerencias respecto de las inversiones chilenas en el exterior.

El documento fue estructurado en las siguientes partes:

a) consideraciones generales de fundamentos de política, que hacen mención al papel de la inversión extranjera en una estrategia de desarrollo orientada hacia los mercados internacionales y de su impacto en los niveles de equidad;

b) criterios o principios generales que debieran orientar el tratamiento de la inversión extranjera;

c) definición de objetivos e instrumentos de política, apuntando a resolver los problemas e insuficiencias heredadas de la dictadura y que los gobiernos de la Concertación no han resuelto satisfactoriamente.

A. CONSIDERACIONES DE CARÁCTER GENERAL

Queremos explicar, en primer lugar, por qué es necesario definir una política de inversiones extranjeras, entendiendo por éstas no sólo los aportes financieros de agentes económicos externos a la economía chilena, sino, también, los aportes de empresas chilenas realizados en el exterior.

El hecho que la economía chilena esté logrando importantes tasas de crecimiento mediante la apertura de su economía, no debe inducir a pensar que dicha apertura sea una condición suficiente para un crecimiento rápido y sostenido, demandándose también la creación de un clima favorable para la transferencia por parte de las empresas transnacionales (Ets) – y su absorción por las empresas locales – de técnicas de administración moderna, de producción y de comercialización, condición sine qua non de la modernización industrial, sin la cual no puede aspirarse a las necesarias ganancias en competitividad para los efectos de una adecuada inserción en el proceso de globalización de la economía mundial actualmente en curso.

Esta adecuada inserción de nuestra economía en tal proceso de globalización requiere, además, una creciente internacionalización hacia afuera de las empresas chilenas a través de la creación de filiales en el exterior, asumiéndose que su expansión externa consolidará y dinamizará nuestras exportaciones de bienes y servicios hacia esos mercados. De todos modos, aun cuando la política que se postula tienda a impulsar tal internacionalización, su ejecución deberá estar ajustada a una evaluación regular de su impacto en los niveles internos de ahorro e inversión, en la cuenta corriente y en la política monetaria, lo que obliga a pensar el tema como parte de una estrategia de largo plazo y no como una mera acción de ajuste en variables macro de los efectos de iniciativas empresariales aisladas.

Conforme se ha avanzado hacia la consolidación de un sistema de producción internacional integrada, tiende a ser cada vez mayor la importancia de las Ets como operadores de mercado, vehículos de inversión y generadores de tecnología, especialmente en industrias claves, lo que tiene consecuencias casi determinantes para los países que demandan y recepcionan inversión extranjera directa (IED), en especial sobre sus políticas de desarrollo nacional,

Ya no es posible pensar el desarrollo de un país sobre la base de supuestos autárquicos de economías cerradas, desconociéndose que un grupo pequeño de grandes Ets, respondiendo a las señales de un mercado mundial fuertemente oligopolizado, desempeña efectivamente un rol principal en la determinación de los flujos de la IED y de tecnología asociada, así como en la integración de los países con el sistema de producción internacional.

Nuestro problema actual en términos de la inserción internacional de Chile empieza a ser, entonces, cómo es posible asegurar el funcionamiento eficiente de los mercados en orden a participar en, y beneficiarse de, las redes de producción internacional y de los flujos de capital, bienes, servicios y tecnología, que son organizados y administrados por las Ets, independientemente de nuestra voluntad.

Actualmente, las políticas nacionales orientadas al desarrollo, el comercio y la tecnología necesitan tomar en cuenta la naturaleza global de muchas industrias, demandándose a la vez un enfoque multilateral para evitar fricciones nacidas de los enfoques nacionales de administración económica. Estos mismos enfoques multilaterales serán también requeridos para impulsar vías e instrumentos a través de los cuales muchos países en desarrollo en peligro de ser marginados de la economía mundial, puedan ser vinculados al sistema internacional de producción integrada.

Las Ets influyen en los factores que determinan el proceso de crecimiento de los países en desarrollo porque actúan en el monto y la calidad de la formación de capital nuevo, la transferencia de tecnología incorporada y no incorporada en bienes físicos, el desarrollo de los recursos humanos, la expansión de las posibilidades de comercio y la sustentabilidad a largo plazo del crecimiento.

Sin embargo, la productividad marginal de la IED está condicionada por las condiciones imperantes en el país receptor, incluidos el medio político-institucional, el grado de desarrollo de los recursos humanos y la capacidad de las empresas nacionales de derivar beneficios de la presencia de las empresas transnacionales. Esto quiere decir que la IED, lo mismo que la apertura de las economías al exterior, no son condición suficiente para el crecimiento económico de los países en vías de desarrollo, existiendo factores internos que incidirán con tanta o mayor fuerza sobre su efectividad.

No obstante, también ha de tenerse en cuenta algunas otras consideraciones sobre las actividades de las Ets – por lo general suprimidas en los enfoques neoliberales -, referidas a importantes distorsiones en la economía local provocadas por algunas modalidades de su funcionamiento, lo que dice relación con la correspondencia entre las estrategias productivas y comerciales de las Ets y la dotación de factores de su país de origen, o bien, al hecho de tratarse de entidades que optimizan sus resultados internacionalmente.

En consecuencia, asumiendo que la política de inversión extranjera se sustenta en una relación costo-beneficio cuya magnitud y cuantificación está determinada por la situación específica que enfrenta cada país, consideramos no sólo legítimo sino necesario definir una política que potencie los efectos positivos de la IED y minimice los aspectos negativos sobre el desarrollo nacional.

B. CRITERIOS GENERALES DE POLÍTICA

Los criterios deben dar cuenta de la necesidad de adecuar las políticas de inversión extranjera a:

a) la nueva realidad económica mundial, caracterizada por la fuerza recurrente de los procesos de globalización e internacionalización tanto de los flujos de capital como de la producción y la comercialización de bienes y servicios;

b) la nueva realidad económica regional, caracterizada por la búsqueda de mayores niveles de competitividad internacional a través de esquemas integracionistas aún no del todo definidos; y

c) las nuevas realidades económicas nacionales que, de acuerdo a sus especificidades, definen diversas opciones de superación de la industrialización sustitutiva de importaciones.

En tal sentido corresponde considerar tanto el importante incremento de los flujos de inversión directa en el mundo, asociado a la internacionalización de la producción de bienes y servicios, como la creciente marginalidad que caracteriza a la posición de los países latinoamericanos en la distribución de los flujos financieros y comerciales en cuestión. Asimismo, corresponde considerar el recuento de logros e insuficiencias de las diversas experiencias de integración en América Latina en el análisis de las modalidades básicas de integración económica que se han ido configurando hacia finales de los años ochenta, tanto en lo que respecta a la eventual creación de una zona americana de libre comercio como a la multiplicidad de acuerdos comerciales bilaterales o multilaterales parciales. En tercer lugar, corresponde considerar el análisis de los factores que determinaron el agotamiento del modelo de industrialización sustitutiva de importaciones, haciendo una clara distinción entre los elementos estructurales, asociados intrínsecamente al estilo de desarrollo en cuestión, y los elementos coyunturales que pudieran haber contribuido con mayor o menor fuerza a las dificultades crecientes de su implementación.

El primer criterio es la necesidad de considerar la política de inversión extranjera como parte de un conjunto de políticas de desarrollo, y no como una normativa que se define autónomamente en función de objetivos específicos de control de los aspectos considerados negativos o de promoción de flujos ingresados. Esto quiere decir que la política de inversión extranjera debe ser establecida en concordancia con las políticas de desarrollo productivo, de comercio exterior e integración, cambiaria, arancelaria, etc., apuntando consistentemente a un mismo objetivo principal: la inserción de Chile en la economía mundial sobre la base de una economía modernizada y de alta competitividad, merced a una profunda transformación de su estructura productiva, y que distribuya equitativamente los beneficios derivados del crecimiento económico.

Un segundo criterio tiene que ver con el carácter general de su normativa definida en función del objetivo principal planteado. Esta debería contribuir al desarrollo de una economía nacional abierta e integrada, que deviniera en altos niveles de competitividad sustentados en logros de productividad y no en la mantención de barreras de ingreso en mercados internos fuertemente protegidos por disposiciones cambiarias, arancelarias, o incluso administrativas.

Este criterio está relacionado con dos ejes esenciales de la acción estatal: en primer término, la ejecución de políticas que hagan viable una mayor transparencia de la acción de las fuerzas del mercado, tales como la eliminación de las distorsiones del sistema de precios, la reducción arancelaria y para-arancelaria, el acceso en igualdad de condiciones al crédito, etc., y una vigilancia estricta sobre las instancias que pudieran transgredir la competencia a través de una Comisión Antimonopolios ágil y eficiente en el ejercicio de sus funciones fiscalizadoras. En segundo lugar, la ejecución de políticas relacionadas con la creación de condiciones adecuadas para el crecimiento económico, consideradas frecuentemente sólo como externalidades del desarrollo, tales como el mejoramiento y desarrollo de la infraestructura física (agua, energía, carreteras, puertos, etc.); aumento de la productividad del factor trabajo vía programas intensivos de capacitación laboral, planes de salud, educación y vivienda; mejoramiento y modernización de la infraestructura de los servicios económicos y financieros de los países de la región.

Como un tercer criterio a considerar está el énfasis en el carácter promocional de la inversión directa que debe contener la nueva normativa, en vez de restrictivo, de las actividades de las Ets, lo que es consistente con la tendencia general a la desregulación de la actividad económica. En consecuencia, más que definir con exactitud los límites de la acción transnacional en la economía chilena, el objetivo sería establecer señales económicas suficientemente claras respecto de qué niveles y modalidades de colaboración externa se requiere de las Ets.

Enfatizar el carácter promocional de una política de inversión extranjera no significa, sin embargo, que el Estado de Chile esté renunciando a las tareas de definir los objetivos específicos de la participación de capitales extranjeros en el desarrollo nacional, las condiciones e instrumentos relativos a las actividades de las Ets, o las funciones de información, monitoreo y evaluación de las operaciones de las Ets en la economía chilena.

El objetivo de la política que se recomienda es lograr la mayor participación posible, en el nuevo esquema de desarrollo, de las Ets que tienen bajo su responsabilidad los segmentos más importantes del comercio internacional, de la transferencia de tecnología y de los flujos de inversión en la economía mundial. La invitación extendida es a participar a un proceso de desarrollo integrado y sistémico, orientado al exterior, que involucra mayor competitividad, eficiencia y modernidad de las estructuras productivas, cuyos beneficios habrán de ser distribuidos equitativamente entre los agentes económicos involucrados. En consecuencia, no es una invitación a reforzar economías oligopolizadas, protegidas por altas barreras a la entrada de nuevos competidores, atrasadas tecnológicamente, deficientes, de baja competitividad y sin posibilidad de competir en los mercados internacionales; por lo mismo, tampoco es una invitación a desarrollar nuevos enclaves que profundicen la heterogeneidad estructural de la economía chilena y la aún distribución desigual del ingreso.

Un cuarto criterio muy ligado al anterior, es la consideración de las razones que motivan las decisiones de las empresas transnacionales en sus políticas de inversiones en el exterior, las que dicen relación con la rentabilidad de la inversión directa y el riesgo asociado a la misma. Estas, a su vez, están condicionadas por un conjunto de factores, algunos de los cuales pueden ser modificados en su acción por los países interesados en recepcionar los recursos de inversión, en tanto otros son relativamente independientes y de difícil modificación en el corto o mediano plazo.

Es sabido que los bajos salarios ya no constituyen un factor de atracción principal para el capital extranjero, dejando de ser, en rigor, una ventaja comparativa absoluta considerada en la toma de decisiones de las Ets. Es más, los factores que crecientemente parecen más determinantes tienen que ver con la restitución de los niveles de confianza extrema en la seriedad y solvencia moral de las instituciones fundamentales de cada país, poniendo particular énfasis en la idoneidad profesional de los funcionarios responsables, la incorruptibilidad de los mismos y su sagacidad para escapar a las tentaciones populistas. Un segundo factor se relaciona con el esfuerzo por controlar los desequilibrios macroeconómicos, poniéndose mucha atención a la evolución y perspectivas de la política fiscal, monetaria, cambiaria y de comercio exterior. Un tercer factor lo constituye la gran importancia asignada a la estabilidad y transparencia de los dispositivos legales asociados a la definición de las reglas del juego, que por un lado contribuya a disminuir la incertidumbre asociada a los vaivenes políticos y económicos, y que por otro permita anular eventuales coimas y sobornos.

Una adecuada comprensión de los factores considerados en las decisiones de inversión de las Ets debe ser la base de una política específica del país orientada a evitar nuevos brotes de guerras de incentivos entre los países de la región. Esto, como es sabido, indujo a algunos países de la región a la medida extrema de, incluso, eliminar el registro de los aportes ingresados, tal vez en el supuesto que los factores determinantes de la inversión externa no son la rentabilidad y la seguridad, sino el eventual anonimato de los agentes económicos.

Un quinto criterio tiene que ver con la necesidad de tener en consideración las grandes diferencias existentes entre las Ets, pese a sus indudables semejanzas, haciendo perder sentido a la formulación de políticas excesivamente generales. Diferencias en el tipo de propiedad y dirección; insumos, proveedores y procesos productivos; grado de integración-producto, mercado y compradores, implicarán estrategias y objetivos diferentes para cada empresa, dado lo cual tiene sentido tratar igual sólo a las firmas que sean efectivamente parecidas.

Un último criterio tiene que ver con la necesidad de dar cuenta con las nuevas formas de inversión extranjera desarrolladas en la economía mundial al amparo del proceso de globalización y de la desregulación de los mercados financieros internacionales, que apuntan a establecer mecanismos de IED de agentes económicos interesados en diversificar sus respectivas carteras de negocios, pero que no desean participar en la propiedad de empresas en el exterior más allá de porcentajes mínimos, así tampoco en su administración.

Estas nuevas formas de inversión extranjera son principalmente dos: (a) la inversión de portafolio, que reúne recursos aportados por uno, varios o muchos inversionistas externos, para los efectos de ser ingresados a la economía receptora con el propósito de adquirir títulos, documentos y papeles financieros cotizados en bolsas de valores o certificados de débito bancario en moneda nacional o extranjera; y (b) la inversión cuasi-accionaria (non-equity forms of investment or contractual joint ventures), que se refiere al aporte realizado por agentes económicos externos en el aumento y/o mejoría de la capacidad de producción de una empresa sin que ello implique modificar la estructura de su capital social, correspondiendo el aporte externo en cuestión a un amplio rango de operaciones comerciales de carácter contractual a través de las cuales el inversionista extranjero provee bienes o servicios a la empresa receptora a cambio de una participación en el volumen de su producción física, en el monto global de sus ventas o en sus utilidades netas.

El marco normativo de tratamiento a la inversión extranjera, además de considerar los criterios expuestos, debe seguir estando sustentado en los siguientes principios básicos:

1) La no discriminación o igualdad de trato a los inversionistas nacionales y extranjeros, lo cual es perfectamente consistente con la necesidad de dar los pasos necesarios para consolidar una estrategia de desarrollo orientada hacia el exterior.

2) La garantía de libre acceso a los diversos mercados y sectores de la economía chilena, sin mayor restricción que las actividades vinculadas a la seguridad nacional.

3) Nuevo rol del Estado en su relación con las Ets. Este ya no es concebido como un ente protector de empresas que levantaron fuertes barreras de entrada al ingreso de nuevos competidores, impidiendo un desarrollo eficiente y competitivo de la actividad manufacturera. En consecuencia, el Estado ha simplificado sus vías de interlocución con las empresas, especialmente con las Ets, lo cual no quiere decir que deba abandonar su rol fiscalizador en las diversas materias que le competa de acuerdo al principio de la no discriminación. Ello incluye, por cierto, garantizar la mayor transparencia de los mercados y el cumplimiento de los compromisos adquiridos.

C. OBJETIVOS DE LA POLÍTICA DE INVERSIÓN EXTRANJERA

C.1 Objetivo general

Contribuir a mejorar la inserción de Chile en la economía mundial sobre la base de una economía modernizada y de alta competitividad, merced a una profunda transformación de su estructura productiva, y que distribuya equitativamente los beneficios derivados del crecimiento económico.

C.2 Objetivos específicos

1) Promover la IED que el país requiere para su desarrollo, alentándose positivamente la inversión útil y en las condiciones adecuadas, y desalentándose algún tipo de IED o algunas condiciones de funcionamiento por no cumplir dicho requisito. Específicamente la IED debe contribuir a impulsar y desarrollar una estructura económica exportadora de alta competitividad y eficiencia.

a) Elaboración de una política selectiva, dinámica y flexible que oriente la acción de promoción de nuevas inversiones del Comité de Inversiones Extranjeras y su interlocución directa con las Ets.

b) Promover y dinamizar los acuerdos bilaterales de protección de inversiones extranjeras con otros países, excluyéndose los denominados paraísos fiscales, apoyándose por esta vía la internacionalización de empresas chilenas en el exterior.

c) Intentar una relativa diversificación geográfica de la IED a fin de no aumentar innecesariamente el riesgo de conflicto con países individuales.
d) Procurar una mayor diversificación en la distribución sectorial de la IED ingresada al país, alentándose la participación de Ets que contribuya a impulsar y desarrollar una estructura exportadora de segunda fase que proporcione al país una mayor competitividad y eficiencia en el uso de factores.

e) Promover nuevas formas de inversión extranjera desarrolladas en la economía mundial, principalmente la inversión cuasi-accionaria.

2) Aumentar la productividad marginal y niveles de eficiencia de la IED en función de los objetivos de desarrollo del país.

a) Impulsar la celebración de acuerdos internacionales en el espacio latinoamericano sobre tratamiento a la IED, para los efectos de: (i) prevenir una extenuante guerra de incentivos que se traduzca en una liberalización ineficiente; (ii) eliminar distorsiones productivas; (iii) mejorar las condiciones de negociación.

b) Estimular la constitución de empresas conjuntas (joint-ventures), tanto en Chile como en el exterior, con la participación de capitales locales, públicos o privados.

c) Capacitación de recursos humanos que incentive la transferencia de capitales que generen mayor valor agregado.

3) Modernización, fortalecimiento y adecuación de la estructura y funciones de los entes estatales relacionados con la inversión extranjera.

a) Mejorar los sistemas de evaluación de los proyectos de inversión extranjera, tanto al interior como al exterior de la economía chilena, en función de criterios paramétricos.

b) Corregir – para fines impositivos y de autorizaciones de nuevas operaciones – la amplia divergencia en los sistemas de información sobre la inversión extranjera existente en el país, procurando su homogenización de acuerdo a metodologías internacionales. La información deberá ser pública y administrada por el Comité de Inversiones Extranjeras.

c) Adecuación de la estructura y funciones del Comité de Promoción de Inversiones de la CORFO, desarrollándose en el Comité de Inversiones Extranjeras un banco de proyectos de inversión que requiera el aporte de capitales externos. La administración de este banco de proyectos podrá consultar la participación de representantes de organismos empresariales chilenos.

d) Monitoreo por cuenta del Comité de Inversiones Extranjeras de los proyectos de inversión autorizados, manteniendo la interlocución de los inversionistas con el Estado de Chile a través del Comité de Inversiones Extranjeras en lo relativo a las condiciones de ejecución del proyecto autorizado.

4) Modernización y adecuación de la institucionalidad normativa existente referida a las inversiones extranjeras.

a) Agilización del DL 600 en lo relativo a la autorización de inversiones por parte de agentes económicos externos, así como en relación a su estadía y salida.

b) Armonización de los distintos instrumentos normativos a través de los cuales se viabiliza la IED, estableciéndose una mayor simetría en los derechos y deberes del inversionista extranjero y del Estado de Chile.

c) Modificación de la norma que regula las facultades del Comité de Inversiones Extranjeras en orden a poder desarrollar sistemas de información sobre las inversiones extranjeras en Chile y en el exterior, banco de proyectos de inversión que el país requiere desarrollar, y monitorear los proyectos de inversión que se requiera.

d) Adecuación de la legislación existente para dar lugar a nuevas formas de inversión extranjera en la economía chilena, tales como la inversión de portafolio y la inversión cuasi-accionaria.

e) Revisión de la normativa que actualmente regula las inversiones chilenas en el exterior (Ley 18.840 y Cap. XII del CNCI del BC) en conformidad al diseño de una estrategia elaborada para tal efecto.