Algunos analistas políticos (1) han señalado que entre las principales causas de la disminución del respaldo a la candidatura de Michelle Bachelet estaría haberse sumado a las críticas al “modelo” económico, y no aparecer como una continuadora de las políticas seguidas por los tres gobiernos de la Concertación y, en especial, no haber aprovechado el respaldo ciudadano que goza en la actualidad el Presidente Lagos.

La imprecisión que han tenido estas críticas hace necesario intentar establecer cuáles son los elementos constitutivos del llamado “modelo” existente en la actualidad.

Es necesario señalar que el término “modelo” no es el más apropiado para describir la estrategia de desarrollo que Chile ha estado siguiendo en los últimos años, ya que no corresponde a un esquema teórico o abstracto de funcionamiento de la economía, sino a una organización de la sociedad que ha estado evolucionando en el tiempo sobre la base de algunos parámetros centrales, adoptando la forma de un conjunto de políticas económicas y sociales. Pero, en fin, habrá que adecuarse al lenguaje usual.

Génesis del “modelo”

Tiene su origen en los primeros años del Gobierno Militar, a partir de 1974, cuando los ministros de Hacienda Jorge Cauas y Sergio de Castro, aprovechando el vacío de propuestas que siguió a la caída de Salvador Allende, convencieron a la Junta de Gobierno y, especialmente, a Pinochet, que era necesario un cambio radical en la trayectoria de creciente estatización que tradicionalmente se seguía en Chile. Estas políticas progresivamente fueron dando pie a una estrategia integral de desarrollo, con su propia consistencia interna, que fue implantada progresivamente en los años 1974-1982 y después con el Ministro Büchi en 1985-1990 (2).

Las líneas centrales de este conjunto de políticas pueden resumirse en las siguientes:

a) en los seres humanos priman las motivaciones económicas por sobre las de otro tipo, y la sociedad debe organizarse bajo esta condición. Tal como lo describe la teoría económica tradicional, es un ser individualista, competitivo y egoísta, las cuales son las condiciones necesarias para el progreso material. La suma de los bienestares individuales determina el bienestar colectivo.

b) La asignación de los recursos (3) debe entregarse a los mercados, que deben ser descentralizados y competitivos, sin ingerencia del gobierno. La producción de bienes y servicios, así como la inversión corresponde a las empresas privadas. Los derechos de propiedad ocupan un lugar de privilegio en relación al pasado.

c) El Estado debe abandonar sus funciones como agente productivo, traspasando al sector privado la elaboración de bienes y servicios. Aparte de sus funciones tradicionales de defensa, orden interno y administración de justicia, debe limitar su acción a algunas obras de infraestructura y a la regulación de mercados no competitivos. Finalmente, debe llevar a cabo algunas tareas distributivas, en aquellos campos que no son privatizables.

d) La economía debe abrirse al exterior, de manera de facilitar la competencia en los mercados. En una primera etapa ocurrió con el comercio exterior; posteriormente se inició en los mercados de capitales.

e) Los mercados de bienes y servicios tienen que operar con la mayor libertad, para lo cual los precios se determinan sin intervención oficial y las regulaciones deber ser escasas. Lo mismo debería ocurrir con los mercados de factores productivos y de algunos insumos básicos: tipo de cambio y tasas de interés libres; lo mismo los salarios, excepto el mínimo, que sólo debería existir para casos especiales.

f) Resulta esencial que las variables económicas sean estables: los llamados equilibrios macroeconómicos, que posibilitan la existencia de un marco confiable para llevar a cabo los procesos productivos. Esto obliga a establecer como metas una inflación reducida; un déficit escaso en la cuenta corriente de la balanza de pagos; tasas de interés compatibles con las vigentes en los mercados internacionales de capital y, especialmente, cuentas fiscales equilibradas, ojalá un superávit en las finanzas públicas. El sistema financiero debe ser sólido y las regulaciones lo suficientemente estrictas como para evitar se repita la crisis bancaria y financiera de 1982. El mercado de trabajo debe ser lo menos regulado posible y favorecer la competencia, por lo cual los sindicatos no debieran tener poder, ya que según esta lógica, constituyen un tipo específico de monopolio, que impide la competencia, reduce el empleo y afecta la correcta asignación de recursos.

g) El sistema tributario debe ser lo más neutral posible y tener como principal responsabilidad la recaudación de ingresos fiscales para financiar un Estado lo más pequeño posible. Por lo tanto, los impuestos deben ser de tasa única, buscando la equidad horizontal, y concentrados en los de naturaleza indirecta, de manera de no afectar las decisiones de inversión, tal como ocurre con los tributos a la renta de empresas y personas, en especial, los primeros. En este contexto, debe propenderse a la desaparición de las franquicias tributarias; durante el gobierno militar se dieron pasos concretos en esta dirección. Además, se postula que los tributos progresivos a la renta no son un buen instrumento para redistribuir el ingreso y, por lo tanto, es conveniente desalentar su uso.

La implantación de estas reglas o principios fue progresiva durante el gobierno de Pinochet.

La democracia y las correcciones

El gobierno inicial de la Concertación, correspondiente al Presidente Aylwin, estableció que la primera prioridad era iniciar una rápida transición a la democracia y que los otros objetivos tenían que subordinarse. Como consecuencia, no se buscó realizar cambios de fondo a la estrategia que se estaba siguiendo en materia económica, sino introducir algunas metas adicionales que se señalarán. Algunas características fueron reforzadas, tales como los equilibrios macroeconómicos; el retiro del gobierno de los sectores productivos; la libertad de los mercados; la apertura al exterior, y la neutralidad horizontal del sistema tributario.

Sin embargo, en los tres gobiernos democráticamente elegidos hay una continuidad en la estrategia de desarrollo que se ha seguido, con los diferentes énfasis de cada caso. Las principales innovaciones que se han enfatizado son las siguientes:

1° A pesar que las motivaciones económicas han seguido presentes con fuerza, se ha intentado introducir elementos de solidaridad en las decisiones, en especial con los más desvalidos de la sociedad, pasando a tener un lugar de privilegio la reducción de la pobreza, meta en la cual se ha tenido un relativo éxito. La igualdad de oportunidades también se señala como otra aspiración, aunque los avances han sido menores.

2° La meta fundamental dejó de ser el crecimiento a secas, para señalarse el “crecimiento con equidad” como la finalidad de la estrategia de desarrollo. Este objetivo es el que está presente en el ya referido ataque a la pobreza, en la reforma tributaria de 1991 y en el énfasis que reciben los programas sociales en la distribución del gasto público.

3° El mercado de trabajo ha tenido un cambio muy importante. Se generaron modificaciones en la legislación laboral que intentaron restituir algunos derechos laborales perdidos por los trabajadores durante el gobierno de Pinochet. A esos cambios no pudo sumarse el establecimiento de un sindicalismo fuerte, ya que al desgaste natural de los sindicatos en la época actual se sumó que la nueva CUT no logró aglutinar a los sindicatos privados más modernos y fue transformándose en un ente que pasó a representar de preferencia a los organismos gremiales del sector público más que a los del sector privado. Sin embargo, en parte se logró restablecer parcialmente que, ante el gobierno y los tribunales de justicia, debe primar el derecho de los trabajadores por encima de los intereses patronales.

4° Ha tomado mayor importancia la función reguladora del Estado, en tareas como buscar favorecer a los consumidores cuando existen mercados con escasa competencia y en la creciente preocupación por el medio ambiente. Surge el tema de la concentración industrial como una tendencia preocupante.

5° Se considera que el tamaño de las empresas sí importa. A pesar que se continúa con la neutralidad en los mercados de factores productivos y no se llevan a cabo políticas sectoriales, se ha buscado eliminar aquellas fallas de mercado que impiden a las pequeñas y micro empresas competir en igualdad de condiciones con las de mayor tamaño, llevando a cabo políticas de fomento en las áreas de capacitación, acceso al crédito, transferencia tecnológica y asociatividad.

6° Si bien se continúa con la política de transferir la propiedad de algunas empresas “privatizables” y ciertas actividades como las obras públicas de mayor tamaño, el Estado se ha reservado algunas empresas importantes como productor (CODELCO, ENAP, ENAMI, Ferrocarriles, BancoEstado, por ejemplo)

7° La elevación de la tasa de desocupación en el período 1998-2003 coloca el tema del desempleo en una alta prioridad, especialmente por su rebeldía en bajar durante los últimos años.

Estas modificaciones llevadas a cabo por los gobiernos de la Concertación significan que algunos de los elementos esenciales del “modelo” original han tenido cambios significativos. En términos más precisos, la estrategia de desarrollo económico ha experimentado variaciones de fondo en sus fundamentos básicos: los objetivos de largo plazo y el conjunto de políticas públicas que los sustentan.

Sin embargo, algunas de las características constituyentes se mantienen sólidas; Chile sigue teniendo una economía de mercado, abierta al exterior, donde los equilibrios macro económicos son prioritarios y el Estado productor se mantiene acotado, pasando a ser el sector privado quien tiene la responsabilidad del dinamismo productivo.

Las críticas al “modelo”

Notablemente, las críticas a la estrategia de desarrollo no han venido de la oposición de derecha, sino del interior de la combinación de gobierno. Las primeras quejas se originaron en un momento de “gloria” económica, después de las elecciones parlamentarias de 1997, en que la Concertación tuvo un retroceso. Ello dio origen a la polémica entre los “autoflagelantes” y los “autocomplacientes”.(4)

El fundamento de las críticas estaba en que a pesar del apreciable progreso económico que experimentaba la población chilena, refrendada por los indicadores socio económicos, existía un sentimiento de malestar muy extendido en la ciudadanía, recogido en diferentes manifestaciones, entre ellas, la electoral.

A pesar que se trata de un fenómeno de interpretación muy compleja, el elemento más importante para explicar la contradicción lo planteó el PNUD (5). En síntesis, se postula que la estrategia de desarrollo seguida en Chile junto con entregar una mejoría objetiva en los niveles de vida materiales, había creado un sentimiento de inseguridad e incertidumbre propio de la modernidad y la globalización, el que se expresaba en temores generalizados sobre el futuro en varios campos: la estabilidad en el empleo, el nivel de las pensiones, la defensa ante las enfermedades graves, las posibilidades laborales de los hijos cuando terminen su educación formal, la seguridad personal ante la delincuencia, entre las principales, agudizada por la pérdida de las relaciones sociales en el vecindario y el trabajo en un ambiente cada vez más individualista.

En una frase: el debilitamiento de la protección social que entregaba el Estado, aunque fuera precaria.

Los reparos de la DC

La cercanía de la elección presidencial de 2005 trajo consigo la necesidad de los candidatos de ofrecer planteamiento innovadores, en un país en que los niveles de insatisfacción son lo suficientemente elevados como para aceptar el continuismo, a pesar de la alta popularidad del Presidente Lagos.

En la Concertación las inquietudes, al menos en la directiva de la Democracia Cristiana, no se dirigieron tanto a propuestas programáticas como a una crítica al “modelo” (6). En efecto, la directiva de la DC plantea que “queremos urgentes correcciones al modelo económico”, con el objeto de mejorar la fuerte desigualdad existente, los crecientes grados de concentración económica, el desempleo latente y las estrecheces y penurias de la clase media.

En definitivas las “importantes correcciones al modelo económico” se reducen a dos temas centrales:

• el manejo macroeconómico, en que las prioridades no deben estar sólo en la obtención de un superávit fiscal del 1% y en el control de la inflación, sino también en crear un entorno favorable al empleo, al progreso de las PYMES y a la equidad. Esto significa un tipo de políticas más expansivas y menor automatismo en los ajustes de corto plazo ante los vaivenes de la economía internacional, buscando impedir las fluctuaciones del tipo de cambio y las tasas de interés.

• La inestabilidad laboral y el desempleo, para lo cual es necesario fortalecer el sector de micro y pequeñas empresas, en el cual al reforzamiento de los actuales instrumentos se agregan algunas medidas claramente populistas y de dudosa efectividad, tales como la renegociación de deudas de corto plazo, la “licuación” de las deudas tributarias y previsionales y la exención tributaria de 8 años para todas las nuevas PYMES.(7)

Tal como se observa, a pesar de las intenciones declaradas, se trata de meros cambios en las políticas que están en ejecución, nuevos énfasis o cambios de prioridades en el corto plazo, pero nada que afecte los rasgos esenciales del denominado “modelo”. Mucho ruido y pocas nueces.

La situación de la derecha

En el mundo de la Alianza, el menor respaldo popular llevó a ambos candidatos a criticar las políticas del actual gobierno, pero principalmente adoptando posturas populistas que entran en contradicción con rasgos esenciales de la estrategia, tal como los ofertones de entregar una pensión de retiro a las dueñas de casa o las renegociaciones a largo plazo de las deudas de las PYMES. Desde ese punto de vista parecen más interesantes los argumentos de Hernán Büchi, que sostiene que el “modelo” se ha ido desvirtuando y se requiere recuperar la pureza original que tuvo en la era de Pinochet. (8)

La visión de Büchi consiste en que la economía, para que funcione con eficiencia, debe ahondar en la libertad económica, incluso “la desigualdad se combate con más libertad”, en todos los ámbitos. Los problemas actuales del país ocurren porque no hay estímulos suficientes para que los empresarios privados puedan actuar con criterios de eficiencia, tal como ocurre en el campo educacional. Para resolver el problema del desempleo, es necesaria una flexibilización de los mercados laborales.

En sus propuestas, Büchi sostiene que los mayores avances que se pueden lograr para el desarrollo de las PYMES provendrían de la disminución de la regulación, especialmente en el mercado laboral. La concentración productiva es consecuencia de la globalización y es inevitable, pues favorece al consumidor, y “lo importante acá es que no existan barreras a la entrada y que los actores en cualquier mercado puedan estar constantemente amenazados por la posibilidad de que otro sea más eficiente y le gane el mercado, o por último que le compren la empresa”. Como se observa, el credo neoliberal en su esencia, en que “el Mercado” deja de ser un instrumento para transformarse en un fin en sí mismo.

Tal como señala Carlos Huneeus, “la actual discusión sobre el modelo es eso: ¿qué orden económico debiera imperar en nuestro país? No existe una versión única del modelo. El debate sobre el modelo tiene connotaciones políticas y culturales: qué ideas dominantes se impondrán en el sistema económico, qué grupos sociales deberán ser beneficiados”.(9)

Las diferentes versiones de una estrategia de desarrollo económico y social dependen en gran medida de aspectos doctrinarios e históricos pero, para tener éxito, también se requiere capacidad de adaptación a las nuevas circunstancias, de adecuarse a los problemas que surgen con mayor fuerza en la evolución de un país en el tiempo. La hora presente ha relevado como el tema central la desigualdad existente en la sociedad chilena y, especialmente, la presencia de una fuerte discriminación que se refleja en los más diversos ámbitos de la vida social. Los resultados de la última PSU son una demostración más de los serios problemas que deben enfrentarse y resolverse en los próximos años.

NOTAS

1) Véase, por ejemplo, Patricio Navia, ¿Dónde van los votos de Lagos?, La Tercera, domingo 4/12/2005, Cuerpo Reportajes, pág. 8.
2) Los años intermedios correspondieron a la crisis económica de 1982-83, durante los cuales Pinochet intentó, sin éxito, implementar otro tipo de políticas, y debió recurrir a la segunda generación de “Chicago boys”
3) El qué, cómo y para quién producir.
4) La polémica aparece bien tratada en José Joaquín Brunner, Malestar en la sociedad chilena: ¿de qué exactamente estamos hablando?, Estudios Públicos 72, primavera 1998, págs. 173-198. Ver también www.asuntospublicos.org, Informe N° 329.
5) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe del Desarrollo Humano en Chile, 1998. Las paradojas de la modernización, Santiago, marzo 1998, 254 págs.
6) Partido Demócrata Cristiano, Democracia Cristiana. Una Mirada al Presente Para pensar el Futuro, 25 de octubre de 2005, mimeo, 11 pág.
7) Hay otras propuestas de menor importancia en el ámbito económico, que están relacionadas con la Agricultura, la Educación, las regiones, el medio ambiente y la tecnología.
8) Hernán Büchi, La desigualdad se combate con más libertad, Revista Libertad y Desarrollo, N° 158, noviembre 2005.
9) Ver www.asuntospublicos.org, Informes N° 510 y 511.