Antes de plantear algunas ideas muy generales sobre el tema que nos convoca – modernización de la gestión de la defensa nacional – debo formular dos observaciones previas.

En primer lugar, nuestra reflexión apunta principalmente al tema de la modernización de la gestión de la defensa y no a la modernización de los organismos, básicamente de las Fuerzas Armadas, donde la modernización, en un sentido más técnico y tecnológico no forma parte de esta intervención. Entre otras cosas porque al respecto no tenemos particulares competencias, y esta es, sin duda, un área donde las competencias profesionales son muy importantes. Me referiré más bien a algunos ejes que, a nuestro juicio, deben ser los ordenadores de la inevitable y necesaria modernización de la gestión de la defensa nacional.

Tampoco abordaré el tema planteado en el segundo panel, el del marco institucional y constitucional dentro del cual se estructuran y se organizan los organismos de la defensa nacional. Tema que fue debatido ampliamente acá y que necesariamente genera el tipo de polémicas y debates que ya tuvimos.

Parto del supuesto que hay una especificidad en la esfera de la gestión y cuya modernización, cualquiera sea la evolución del marco institucional, nos va a poner problemas que, si bien tendrán aspectos vinculados a ese marco, poseen también grados y niveles de autonomía y particularidad.

Una reflexión sobre la modernización de la gestión de la defensa nacional tiene que hacerse en el contexto del empeño que el país debe ir desarrollando, cada vez con más fuerza, en orden a modernizar la gestión pública y el Estado. Uno de los grandes temas del futuro, de la agenda del país durante los próximos años, es precisamente la modernización de la gestión pública, de la reforma del Estado, de su adecuación a las nuevas funciones y misiones que la sociedad demanda.

Esta es una cuestión de futuro que genera cada vez más acuerdos – aunque todavía insuficientes -, acerca de la necesidad de revisar la gestión pública, puesto que sobre ella hay demandas crecientes de eficiencia, de efectividad, para asegurar que la función del servicio público sea cabalmente cumplida por el Estado. La responsabilidad de la gestión pública respecto de los ciudadanos que, finalmente, es su misión última, requiere una mirada que revise normas, procedimientos, etc., para asegurar que ésta cumpla las funciones que la sociedad le encarga al Estado.

La modernización de la gestión requiere de una visión global del Estado que imbrique la modernización de sus distintas áreas. Es indispensable revisar misión, objetivos, metas, indicadores. Hay una moderna corriente de modernización en la gestión pública que cada vez más le pide evaluación. Estamos en la época de las evaluaciones de las gestiones, de mediciones de los resultados y que en función de eso obliga a una mirada más exigente sobre la propia administración.

Es claro que en el área de la defensa los criterios de modernización y, sobre todo, los criterios de evaluación son distintos a los de otras áreas de la acción del Estado, por el servicio que produce de defensa nacional así como de seguridad interior. La defensa nacional crea el marco de estabilidad y de seguridad para que el país pueda desarrollarse en los distintos ámbitos y, por tanto, su servicio es un intangible que, sin embargo, es muy tangible cuando falla, pero que aparece como un servicio de difícil evaluación en períodos de normalidad.

Es bastante evidente que Chile tiene la virtud, como sociedad, de vivir ya más de un siglo sin confrontaciones bélicas. Pudiera decirse, desde un punto de vista ingenuo, que es un siglo en que no se han justificado las Fuerzas Armadas. Pero, al mismo tiempo debe constatarse que hemos tenido situaciones internacionales conflictivas y complejas. Y la pregunta, entonces, se puede formular al revés: ¿hubiéramos podido gozar de estos cien años de paz sin tener un dispositivo disuasivo que ha sido uno de los elementos fundamentales de una política exitosa en este aspecto? Lo que quiero decir es que la evaluación de la gestión en el área de la defensa tiene que hacerse inevitablemente con parámetros distintos al de las otras áreas del Estado.

Incluso, yo diría que hasta la seguridad interior tiene parámetros de evaluación de gestión que son relativamente más simples de poder imaginar. Se podría, por ejemplo, vincular la calidad de la gestión de las policías en función de índices de delincuencia o de criminalidad, y establecer así parámetros relativamente objetivos de medición.

En el área de la defensa propiamente tal, los elementos de evaluación del impulso modernizador son más complejos, pero no por ello menos necesarios. La modernización y la adecuación de las Fuerzas Armadas y defensa – no solamente de las Fuerzas Armadas – para una defensa cada vez más eficiente y eficaz es un proceso que de todas maneras tiene que estar presente.

En segundo lugar, desde el punto de vista en general del tema de modernización del Estado, hay una discusión que siempre es previa y respecto de la cual en el país no existe mucho consenso, me refiero a las funciones del Estado.

Para modernizar el Estado hay que definir cuáles son sus funciones y sus misiones centrales y sobre esto existe – en Chile y en el mundo – un debate sobre cuál es el rol, cuáles las misiones, cuáles los objetivos, cuál es, incluso, la dimensión del Estado. Hoy acudimos a una discusión en el escenario público chileno sobre las dimensiones, las funciones del Estado, cuestión que en cualquier proceso modernizador es central.

En materia de defensa nacional esa discusión es más simple, porque nadie debate en el país – todavía por lo menos – que la función de la defensa nacional, así como la función de las relaciones internacionales, compete de manera fundamental y, en materia de defensa, exclusiva, a las instituciones de defensa nacional y al Estado en su conjunto. No se nos ha propuesto todavía la privatización de la defensa, la licitación de teatros de operaciones, etc., y esperamos, por lo menos nosotros los socialistas, por muy renovados que estemos, que no se nos planteen propuestas de algún tipo de privatización en este plano. Sí así ocurriera, esperaríamos contar con el acuerdo de la comunidad de defensa para oponernos.

No está en discusión ese punto central por lo cual podemos pensar la modernización de la gestión de la defensa nacional sobre una base sólida, la del acuerdo en que ésta es una función pública y estatal por definición y que seguirá siendo así en el horizonte de tiempo que seamos capaces de imaginar.

Por último, un criterio básico en cualquier modernización exitosa del aparato público requiere inevitablemente, primero, de un gran esfuerzo, una gran voluntad política porque siempre es necesario revisar conceptos, misiones, objetivos, estructuras, procesos, interrelaciones entre los distintos agentes públicos, es un esfuerzo insoslayable de innovación que requiere una mirada crítica sobre como funcionan las cosas. Me parece que esa es una actitud fundamental. Segundo, la experiencia universal demuestra que no hay ningún proceso sustantivo de modernización que pueda hacerse al margen de los sujetos y de los actores fundamentales de las instituciones que se pretenden modernizar.

Esto en el caso de la modernización del área de la defensa implica una participación muy activa del Estado en su conjunto y, particularmente, de los organismos especializados del Estado en las funciones de defensa. No puede haber modernización sustantiva al margen o sin el concurso de las instituciones especializadas de la defensa nacional. Este es un elemento que si se plantea como un aspecto metodológico en cualquier modernización del Estado, en esta área es particularmente importante.

Hecha esta introducción, diría que la primera cuestión que se advierte en la gestión de la política de defensa es la insuficiencia y las limitaciones que ha tenido en nuestra historia institucional propiamente el Ministerio de Defensa. Formular una política de defensa, administrarla y gestionarla, significa que haya alguna instancia capaz de formular políticas públicas, de decidir estrategias y de asignar recursos, esos podrían ser los elementos fundamentales que hace a la formulación de políticas de defensa.

Y eso, para ser hecho de la manera más eficiente posible, necesita de manera inevitable la existencia de una burocracia permanente que sea, al mismo tiempo, civil y militar, o militar y civil, alguno pondrá el acento donde más le importe. Y es fundamental que esta imbricación de lo militar y lo civil tenga memoria institucional y que esté inserta de manera fluida en la estructura del Estado, que tenga capacidad de coordinación, de interlocución sobre el conjunto de la estructura del Estado, porque la función de defensa no es puramente una función ni del Ministerio de Defensa Nacional ni de las Fuerzas Armadas, sino que involucra al conjunto de la nación, del poder nacional y consecuentemente del Estado.

Sin una estructura de este tipo la gestión de la política de defensa no es la más eficiente y eficaz. No digo que no haya gestión de la política de defensa sin esta condición y tampoco que no haya política de defensa, lo que digo es, si estamos pensando en la modernización, en la optimización de esa gestión, es un asunto central, sin duda, la inexistencia de un Ministerio – decimos Ministerio porque es la forma en que se organiza en el Estado chileno estas funciones -, que formule políticas, que decida estrategias, que asigne recursos.

Extremando el argumento, en un sentido estricto sin esta función hay políticas conjuntas, hay políticas de defensa de las distintas ramas de la defensa nacional, hay una cierta vinculación en política de defensa y política internacional, pero no hay exactamente una gestión moderna de una política de defensa nacional.

En este aspecto en nuestro país hay una insuficiencia en su desarrollo histórico relativamente grande, que la podemos explicar también por la historia.

El Ministerio de Defensa Nacional surge el año 1932. No hay que olvidar que son los años de la llamada reacción civilista, hay una reacción del Estado por constreñir la participación pública de las Fuerzas Armadas. Después del período rico y turbulento de la historia nacional entre los años 1926 y 1931, se logra generar el Ministerio contra una cierta resistencia de las instituciones militares que venían acostumbradas a la idea de los ministerios por ramas. Luego ha ocurrido el fenómeno – que aquí ha sido comentado -, en el sentido que hubo una despreocupación del Estado o del estamento político, por así llamarlo, respecto de los problemas de la defensa durante muchos años. Después, una larga historia de un régimen militar donde los temas políticos de la defensa nacional tenían un tratamiento bastante peculiar, en el sentido que la integración político-militar se daba al interior de las propias Fuerzas Armadas.

Durante el período democrático ha habido avances en el sentido institucionalizador, en el rol que se ha hecho jugar al Estado Mayor de la Defensa Nacional, la puesta en funcionamiento de los organismos que integran distintos estamentos del Estado en la propia defensa: el Consudena, el Consusena, la Junta de Comandantes en Jefe. Poner en operación los organismos que están diseñados para generar esta estructura, obviamente ha sido un avance en este tiempo. Y en la formulación de políticas todo el esfuerzo que ha significado el Libro de la Defensa Nacional, que es un esfuerzo desde el Ministerio de la Defensa para la formulación más amplia de una política estatal de defensa.

Me referiré muy brevemente a cuales son, a nuestro juicio, las seis áreas de problemas principales en las cuales creemos que debiera orientarse una política de modernización de la gestión de la defensa nacional.
La primera es la revisión institucional y organizacional del Ministerio de Defensa Nacional, creemos que en torno a la necesidad de generar un Ministerio en forma, se presenta el gran núcleo modernizador de la gestión del área y esa es una tarea sustantiva del futuro.

Sabemos que estos procesos son complejos, pueden ser relativamente largos, pero es indispensable generar la decisión política que este es uno de los procesos sustantivos que tenemos que impulsar los próximos años.

Una segunda área de modernización, indispensable a mi juicio, es la gestión financiera, tengo la impresión que el actual sistema, que tiene que ver tanto con la discusión el conjunto de los presupuestos y, particularmente, del presupuesto de adquisición de armas – cualquiera sea el origen histórico que este tuvo – está de una u otra manera, mirado en perspectiva larga, topando fondo por su excesivo automatismo, porque no contribuye a la planificación conjunta, porque no obedece a una planificación estratégica del conjunto de las fuerzas y porque no supone el debate de políticas de adquisiciones. Todos sabemos que uno de los instrumentos importantísimos de la política de defensa es precisamente la política de adquisiciones porque determina, entre otras cosas, el tipo de fuerza, los desarrollos tecnológicos, etc.

Siendo este un elemento básico de la política de defensa, el mecanismo institucional que hoy tenemos para administrar los recursos que el país destina a la adquisición del equipamiento militar, es un sistema completamente automático, se puede decir que está casi fuera de la política y que pasa a ser más bien una cuestión casi puramente técnica, en la medida en que están predeterminados los montos, de manera aproximada además, porque pueden ser variables según varíe el precio del cobre; precio que no tiene ninguna consideración especial por los temas de la defensa nacional porque obedece a las reglas del mercado internacional; porque la distribución por tercios, que si bien se pudo explicar en función de evitar roces entre las Fuerzas Armadas en algún momento en que la base del poder político coincidía con la estructura militar, por lo menos en el alto mando de las Fuerzas Armadas, no tiene justificación en una gestión moderna. Por consiguiente, hay un gran desafío de modernización de la gestión financiera que, en perspectiva, es indispensable revisar.

Un tercer aspecto es el estado de situación de lo que es la interoperatividad de las fuerzas. El aumento de la interoperatividad es una fuerte tendencia mundial, y tengo la impresión que en ese aspecto una gestión más moderna tendría que enfatizarla y generar espacios donde tanto las dimensiones conjuntas, como eventualmente incluso la gestión y la administración más centralizada de algunos elementos, es una cuestión fundamental. Hay un capítulo en materia de decisiones, en materia tecnológica, etc., donde la interoperatividad resulta clave en cualquier proceso modernizador.

Un cuarto tópico es la importancia creciente que asume el desarrollo científico tecnológico. Sin duda, en el desarrollo del sector de la defensa y particularmente de las Fuerzas Armadas, el tener competencias propias en el área de la ciencia y la tecnología militar se plantea como una condición indispensable, como, al mismo tiempo, tener grados mínimos de autonomía en el área de la defensa y en la de las relaciones internacionales. Creemos que ese debe ser un esfuerzo mayor desde el punto de vista de cualquier mirada modernizadora sobre el sector.

Nos parece que parte esencial de la preocupación por el desarrollo científico militar tiene que vincular este desarrollo a la consideración de la industria que produce bienes y tecnología de uso militar. Toda nuestra reflexión nos lleva a la necesidad de establecer un mínimo, por lo menos, de desarrollo y de capacidades en él área propia de la industria militar, como una condición del desarrollo científico militar y de nuestro sector de la defensa nacional.

Pensamos que estos son asuntos de largo plazo donde no pueden operar como criterios de evaluación solamente criterios que a veces pueden ser estrechos, de eficiencia económica en el corto plazo. Esta es una definición no menor, que hace a la política de la modernización y de la defensa nacional.

Un quinto punto, es el tema de la política de administración del personal. El esfuerzo modernizador tiene que ver, básicamente, con el elemento fundamental en el desarrollo de las capacidades de la defensa que es el personal, la gente, los profesionales de la defensa, tanto civiles como militares, y pensamos que hay un conjunto muy amplio de materias a debatir – algunas han sido discutidas y ha habido avances en ciertos aspectos -. Pero creemos que hay una labor permanente que tiene que ver con la discusión sobre algunas características de la propia carrera militar, hay una discusión recién abierta sobre el tema de la extensión. En varias áreas se plantea el tema de la rotación; si estamos con niveles excesivos de rotación que impiden profesionalismo en algunos sectores. Están los temas vinculados al bienestar del personal del Ministerio de la Defensa, temas previsionales, en fin, hay un conjunto de temas que hacen a una gestión moderna de administración de personal que yo creo que se plantea como un objetivo modernizador fundamental.

Esto está muy vinculado también a otro problema que no es exclusivo de las Fuerzas Armadas, sino que del Estado en general: el problema de las políticas salariales. El debate es en el fondo: hasta qué punto la sociedad está dispuesta a tener y a sustentar un Estado cuyos servidores tengan las condiciones mínimas en la sociedad contemporánea para desarrollar con dignidad su trabajo.

Desde el punto de vista nuestro, contribuye poco a una razonable política de bienestar esta suerte de excesivo dogmatismo neoliberal que priva al Estado de toda significación política y ética y, que restringe el sentido y la importancia del servicio público. Sostenemos que la recuperación de la importancia del servicio público es un elemento fundamental que está en la base también de una política y de una gestión de personal más moderna.

Por último, una sexta línea de trabajo en esta perspectiva, debería ser el debate sobre la contribución de las Fuerzas Armadas a dimensiones y aspectos del desarrollo nacional que no son funciones directas y específicas de la defensa. Sin perjuicio de que la función de la defensa, tiene que seguir siendo la función y la misión principal de los organismos especializados de la defensa nacional, como son las Fuerzas Armadas en un país como el nuestro, no hay duda que tanto la experiencia como las capacidades que desarrollan las instituciones militares hace que haya un conjunto de dimensiones del desarrollo nacional donde su presencia, participación y articulación con el resto del Estado, sean asuntos muy importantes y que a nuestro juicio deben ser objeto de reflexión.

Los temas están puestos en la mesa. La Armada Nacional además de sus funciones que son estrictamente militares, hoy día cumple algunas muy importantes. Habría que ver si ella estima que es un buen esquema. De seguro están todas las funciones de policía marítima, pero además el extenso aporte de la Armada Nacional a lo que significa nuestra presencia y nuestro desarrollo potencial oceánico y marítimo del país; también el aporte actual de la Fuerza Aérea en materia aeroespacial; o el aporte del Ejército en los temas que hacen territorio. O sea, hay una dimensión que también tiene que ser objeto de una mirada en este proceso modernizador que es cómo se aprovechan las capacidades institucionales, profesionales y de otro tipo, de las Fuerzas Armadas que pueden contribuir al desarrollo de otras áreas nacionales. Y eso significará también, a nuestro juicio, una revisión para que ese aporte eleve su potencial, se establezcan coordinaciones intraestatales que hoy día no están suficientemente definidas.

Nosotros pensamos que en torno a estas seis grandes orientaciones u otras, si pudieran haber, se puede construir efectivamente una agenda muy amplia, ambiciosa, pero indispensable, de modernización en la gestión de la defensa nacional, cuya discusión nos parece perentoria continuarla desde ya, porque sabemos que estos son procesos de perspectiva larga y que requieren básicamente dos condiciones: la primera es acuerdos nacionales sustantivos, y la segunda es una voluntad política de efectivamente incorporar, dentro del esfuerzo de modernización del Estado, un esfuerzo de modernización de nuestro sector de la defensa nacional.
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*Exposición del senador Jaime Gazmuri en el seminario “LA POLÍTICA DE DEFENSA DEL SIGLO XXI”, organizado por las Comisiones de Defensa y Relaciones Internacionales del Partido Socialista.