El presente trabajo es resultado de una prolongada investigación bibliográfica y de campo realizada por el Centro AVANCE. La información empírica en que se apoyó proviene, básicamente, de dos tipos de operaciones.
Por un lado, de análisis de material que recoge experiencias e inquietudes de los sujetos activos del proceso de descentralización recopilado en entes oficiales, de actas de Gobiernos Regionales y de consultas formuladas por concejales y dirigentes locales a instituciones no gubernamentales – tanto cercanas a la Concertación como adscritas a la oposición de derecha -, especializadas en el análisis y orientación sobre este tipo de problemas.
En segundo lugar, en encuestas y entrevistas realizadas por investigadores de AVANCE a personeros de las distintas instancias que comprende la descentralización, desde Intendencias hasta Cescos.
La información empírica ha permitido la elaboración de diagnósticos y de comentarios críticos que se amparan, a su vez, en visiones compartidas por los actores más importantes del proceso de regionalización.

I. Confusiones conceptuales

Al estudiar las leyes de regionalización y descentralización, así como las estructuras que deben materializarlas y las funciones que a éstas se asignan, se constatan claramente, conflictos conceptuales.

Dado el carácter autoritario del régimen anterior, en el cual se inició este proceso, no existió debate y básicamente se impusieron criterios neoliberales en sus acepciones más ortodoxas y economicistas.

El gobierno democrático ha continuado el proceso introduciendo cambios y legislando sobre nuevos tópicos, bajo prismas propios de las concepciones democráticas. No obstante, las realidades previamente establecidas siguen presentes, al menos en aspectos parciales, lo que establece una primera fuente de conflictos legales y factuales.

Asimismo, las leyes dictadas en el gobierno del Presidente Aylwin han debido ser consensuadas con la oposición y las visiones conceptuales distintas no siempre han sido resueltas adecuadamente, dando como resultado normas y organismos en los que se mezclan y yuxtaponen ópticas dispares.

El eje de las políticas descentralizadoras del gobierno ha estado puesto en el desarrollo de poderes locales más democráticos. Pero de alguna manera en estas materias se ha impuesto también la lógica de la transición. El énfasis democratizador ha tenido como costos la aplicación de políticas técnico-administrativas poco elaboradas y/o insuficientes. Un claro ejemplo de ello lo constituye la ley sobre gobiernos regionales que, a juicio del propio Presidente de la República, resultó una fórmula precipitada que hubo de adoptarse ya que de lo contrario no habría existido acuerdo para la democratización del sistema de nominación de las autoridades municipales.

II. Presidencialismo y descentralización

Una cuestión todavía más esencial la plantea el régimen extremadamente presidencialista que existe en Chile. Conciliar la voluntad descentralizadora con el centralismo de un régimen unitario no es una tarea simple.

Las críticas al presidencialismo apunan básicamente al desequilibrio entre los poderes del Estado, pero no se ha puesto atención a los efectos administrativamente centralizadores (vía ministerios y representaciones políticas provinciales y regionales) que implica esa situación y que dificultad la generación de gobiernos locales.

En resumen, el proceso descentralizador está cruzado por conflictos conceptuales que derivan, de una parte, de un modelo político unitario presidencialista y, de otra parte, de la persistencia en la legislación de dos concepciones que tienden a antagonizar: una de carácter neoliberal-corporativa y otra de contenido democrático y participativo.

III. Descentralización, regionalización y participación

Las carencias en la conceptualización general tienen que ver también con otro fenómeno que afecta específicamente a las políticas que al respecto impulsa el gobierno. En ellas existe cierta confusión entre los propósitos descentralizadores y los objetivos democratizadores, lo que plantea algunas interrogantes.

Algunos de los vacíos en lo que se refiere a lo técnico administrativo provienen, también, de visiones distintas que se dan al seno de la Concertación. Muy esquemáticamente pueden observarse dos posiciones, no siempre conscientes pero sí operantes.

Una, que ve los resultados “técnicos” de la descentralización casi como una proyección mecánica de la democratización de los espacios locales. Y otra que, teniendo en cuenta las variantes técnicas del proceso, no logra articularlas a la demanda participativa.

Esto lleva a algunas preguntas claves que deberían responderse para los efectos de reorientar las políticas en esas materias. En síntesis tales preguntas serían: ¿La descentralización conlleva necesariamente a mayores niveles de participación (democratización)? La democratización supuesta en los niveles de gobiernos locales ¿se traduce en mayor eficacia administrativa? La dinámica descentralizadora actual ¿implica una efectiva desburocratización?
A modo de respuestas, formularemos algunas hipótesis que derivan de la información empírica ya señalada y que se complementan con las conclusiones coincidentes a las que han arribado los agentes directos del proceso, entrevistados para la investigación.

a) En todas las instancias de participación existe incomodidad y las razones más destacadas para ese inconformismo son:

- Pocas atribuciones funcionales y legales otorgadas por la ley a los cuerpos participativos. – Ambigüedad en las funciones asignadas a esas instancias. – Precaria o nula disponibilidad de recursos para el desarrollo de las funciones. – Auto-reconocimiento de limitaciones reales en cuanto a capacidad para poder desempeñarse en igualdad de condiciones con otras instancias. – Todo lo anterior deriva de un temor compartido respecto de un posible agotamiento del interés participativo de los componentes de esos cuerpos.

b) De parte de las autoridades gubernamentales correspondientes a cada instancia de participación, no se manifiestan hostilidades ni rivalidades destructivas, Pero no hay una actitud ni criterio uniforme. Son reconocibles, eso sí, una mayoría de casos en que existe un real interés de la autoridad por colaborar con los cuerpos participativos. Pero también son detectables actitudes puramente formales y hasta manipuladoras hacia esas instancias.

c) Lo evidente es que, en la mayoría de los casos, las estructuras participativas no funcionarían en lo más mínimo si no fuera por la ayuda brindada por la autoridad de gobierno respectivo. Cuestión que depende enteramente de la voluntad personal del mandatario correspondiente.

d) La cierta indiferencia de parte de las instancias gubernamentales hacia los Consejos tiene que ver con el poco aporte técnico que hacen éstos, por razones de capacidad, pero también por la precariedad de su funcionamiento, que les impide una mayor actividad destinada a informarse y capacitarse.

e) Algunas instancias, por su parte, particularmente los Consejos Regionales (CORE) y los Consejos Económico Sociales Provinciales (CESPRO), no aportan una representatividad fluida de lo social ante la autoridad. Pero también esta situación puede presentarse en el plano comunal.

f) De lo anterior se desprende una de las materias claves sobre participación en la descentralización. Por una parte, la autoridad gubernamental no tiene seguridad de que con el aval de su correspondiente estructura participativa tenga efectivamente el respaldo ciudadano para la adopción de alguna decisión. Y por otra parte, dada precisamente esa incertidumbre, la autoridad debe negociar con dirigencias representativas de la comunidad que tiene más fuerza que la participante en el Consejo correspondiente.

g) No existe una línea de participación lógica entre el plano Comunal, Provincial y Regional. Primero, porque las fórmulas para llenar las instancias participativas no son iguales. Y segundo – lo más importante -, porque no hay relaciones institucionales ni de representación entre los tres niveles que cubren al campo regional.

h) Es absolutamente claro que, en cuanto a poder, hay una relación extraordinariamente desproporcionada entre las instancias de participación y las autoridades unipersonales.

i) Todas las instancias a nivel provincial, efectivamente enfrentan dificultades estructurales para su funcionamiento, originadas en imprecisiones de funciones asignadas por la ley.

j) En un balance muy grueso, salvo uno de los entrevistados parece persuadido de la importancia y de los aportes que pueden hacer las instancias participativas. Los restantes, aun cuando tengan actitudes de aceptación, de hecho expresan, consciente o inconscientemente, que son instancias prescindibles tal como hoy están concebidas y operan.

IV. Inconsistencia de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional

Las alusiones críticas recurrentes a la LOC por parte de mandatarios gubernamentales y dirigentes de las instancias participativas, nos convenció de la necesidad de revisar acuciosamente la ley. Las conclusiones a las que se llegó es que, efectivamente, ésta plantea dificultades para su implementación y además, entorpece la fluida interrelación de las instancias. Los alcances específicos sobre la ley se resumen a continuación.

1. Existen indeterminaciones semánticas de indefinición de conceptos, a los que se vinculan yuxtaposiciones o confusiones de competencias, agravadas por la simultaneidad de dependencias.

a) Son evidentes las imprecisiones conceptuales que afectan el alcance jurídico de ciertas funciones, atributos o responsabilidades de diferentes autoridades colectivas e individuales. Particularmente relevante es la utilización no precisada en sus alcances de los conceptos elaborar y formular, y de aprobar, resolver, establecer y decidir.

b) De las confusiones que surgen de las anteriores imprecisiones jurídico-conceptuales, se derivan superposiciones, similitudes y colisiones entre las funciones, atribuciones, prerrogativas y/o deberes del Intendente, Consejo Regional, Gobernador, Consejo Económico Social y Seremis, cuyas responsabilidades y rangos debieran estar claramente establecidas y reflejadas en la ley.

c) Las dificultades señaladas se suman o entremezclan con las dobles o más dependencias de las autoridades unipersonales. Por ejemplo: el Intendente respecto del Presidente de la República y como miembro (presidente y órgano ejecutivo) del Consejo Regional; el Gobernador del Presidente de la República, como delegado del Intendente y miembro (presidente) del CESPRO; los Seremis del Presidente de la República, del Intendente y del Ministro respectivo; los Directores de Servicios públicos de sus Directores nacionales y del intendente.

d) Al Intendente, al Gobernador, a los Consejeros regionales y a los miembros de los Consejos Económicos Sociales se les exige residir en la región por lo menos dos años previos a su designación o elección. Pero el concepto de residencia quedó jurídicamente indeterminado – y por lo menos resultó inaplicable por su extensión práctica -, para la elección parlamentaria de diciembre de 1993, no obstante no estar estipulado como requisito en la Constitución vigente.

Es evidente, por lo tanto, que volverá a ser una exigencia controvertida en las próximas designaciones y elecciones de las autoridades regionales que estarían condicionadas a su observancia.

2. Respecto a los vacíos, indefiniciones y requisitos que dejan espacio a la arbitrariedad, destaca la situación en que son integrados los CESPRO y elegidos sus miembros.

a) Los miembros electos de dichos órganos lo serán en represtación de “entidades que agrupen a las organizaciones laborales” y “a los empresarios y demás entidades productivas”, de “organizaciones culturales”, “asociaciones de profesionales” y de “fundaciones y corporaciones privadas… dedicadas a actividades de producción, comercio o investigación científica o tecnológica o educativas”.

A las organizaciones que deseen participar en la elección se les exigen los siguientes requisitos: contar con personalidad jurídica, domicilio, antigüedad y un número mínimo de miembros, presentar un listado con sus afiliados.

Será una comisión especial la que ”determinará qué organismos… tendrán derecho a participar”, facultad que desborda la simple revisión de aquellos requisitos. Debe considerarse que como “organizaciones”, “entidad” y “asociaciones” puede comprenderse un arco muy amplio de agrupaciones sociales. Sin embargo, no se establecen otros criterios objetivos para decretar la legitimidad de la participación de unas u otras de aquellas instituciones sociales, o justifiquen su eventual exclusión. Circunstancia que genera un amplio – y eventualmente abusivo y tendencioso – margen de arbitrio a los miembros de la comisión que decide sobre qué organización participa y cuál no.

b) Otro elemento de incertidumbre en el proceso de gestación del CESPRO es la exigencia de las listas de afiliados contengan a los “miembros activos”, condición que no se define y que en la práctica cada organización hace de manera distinta.

c) Finalmente, una observación que apunta directamente al contenido sustantivo –más que a las insuficiencias formales- de los procedimientos de integración de los CESPRO.

La norma establece que las organizaciones que estimen cumplir con los requisitos exigidos para estar representadas en los CESPRO “podrán inscribirse” para ellos, lo que supone un deseo o voluntad, dejando implícitamente la opción de abstenerse de tal participación. Por lo tanto la ley (y el ente legislador) adopta una postura de relativa neutralidad, en tanto permite pero no insta o promueve la participación de la comunidad socialmente organizada.