La historia, antecedentes de los problemas de 1998-99
No sólo la sequía más severa de este siglo es importante para analizar la crisis eléctrica de 1998-99, además jugaron en contra – para bien o para mal – los hechos históricos de desarrollo del sector en las últimas décadas, Las enseñanzas que saquemos deben servir para dar estabilidad y fortaleza al sector energético, no debemos quedarnos en la critica sino que debemos abrir nuevos surcos que corrijan las imperfecciones.
En 1981 se propone la reestructuración de la principal Empresa distribuidora de Electricidad del país, Chilectra (empresa emblemática del sector). Este proceso se produce con la participación y bajo la atenta mirada de las principales figuras del régimen militar de la época. Este proceso es un antecedente que permite entender algunas contradicciones que se generaron en plena crisis eléctrica entre las generadoras y la toma de decisiones.
Si quisiéramos traducir en fases el proceso privatizador podríamos resumirlo en:
1. Chilectra es dividida en tres empresas, las cuales son incorporadas al mercado de capitales como Sociedades Anónimas en el mismo año de privatización. Las empresas son: Chilectra Metropolitana, Chilectra Generación y Chilectra Quinta Región.
2. Para poder vender las empresas bajo el precio real, primero se libera el mercado eléctrico tarificándose a costo marginal (para obtener eficiencia y rentabilidad) en los marcos de un Estado subsidiario. Pero surge en el interior de esta modernización la incapacidad de regulación y fiscalización del Estado, quedando en forma manifiesta en la llamada Ley Eléctrica (DFL 1 de 1982 de Minería).
3. Endesa, antiguo pilar del desarrollo nacional, seguía los mismos pasos privatizadores al igual que la mayoría de las empresas eléctricas del país. Estos procesos tuvieron hechos positivos y negativos que no es el caso analizar en este momento.
4. Posterior a este primer paso, se produce la llamada filialización de las empresas, que les permite bajo nuevas modalidades operar como Holding de orientación (o de características) vertical monopólica, mejorando su inserción en el mercado nacional e internacional. La integración vertical del sector eléctrico es difícil demostrarla, sí se puede mostrar a través de la composición accionaria de estas empresas.
5. Otro factor importante en el desarrollo empresarial del sector eléctrico chileno, fue el rol transversal jugado por las AFP, que integran los directorios de estas empresas.
6. Un ejemplo del proceso es Enersis y la serie de empresas de la cual dependen, o de ella dependen. Chilectra, Chispita 1 y 2, Ingeniería e Inmobiliaria Manso de Velasco, Compañía Eléctrica del Río Maipo, Synapsis, DIPREL, y otras como Endesa sin considerar las que existen en el extranjero.
El marco regulatorio
Otro de los aspectos de la crisis del 98-99 fue el marco regulatorio insuficiente y que la gente hoy identifica en el CDEC y la SEC.
Este marco regulatorio definía a las empresas como competidoras de “una empresa teórica y modesta” que debían determinar en forma técnica los organismos del Estado (DFL 1/82), con una rentabilidad mínima asegurada (10%). En algunos casos, se les facilitó su expansión a través del uso de los Aportes Financieros Reembolsables (AFR) que cobran a sus clientes.
Hay que considerar que, el valor real de las empresas, se logró a través del mercado accionario después de una década de privatizaciones.
El Estado en esta fase queda sin las herramientas necesarias para dar seguridad real al sistema eléctrico, especialmente en el Sistema Interconectado Central (SIC), todos los instrumentos quedan en mano de las empresas.
Pero el gobierno aún tenía una pequeña ventana por donde mirar el Centro Despacho Económico de Carga y era a través de la empresa Colbún-Machicura, por esta vía podíamos enterarnos oportunamente de lo que allí pasaba y generar los espacios para enfrentar las dificultades.
Así como era importante privatizar las empresas, también era importante dejar una en el sector, que permitiera a las autoridades opinar con mayor información y oportunidad. Es bueno recordar que esto permitió por ejemplo modificar en su momento el Modelo de Gestión Óptima del Laja (GOL) que en gran medida debería orientar las decisiones del CDEC.
La Superintendencia de Electricidad (SEC), pilar teórico del marco regulador, es reducida a su mínima expresión tanto en funcionarios como en sus sueldos. Quedando sin capacidad ni condiciones para ser un organismo fiscalizador adecuado, en especial frente a la fijación del NR de las empresas de distribución, elemento importante para la determinación de las tarifas eléctricas (de distribución), así como otros veían los ingresos y costos de explotación.
Otro problema que sufre la SEC, es que quedan fuera de su área de influencia los combustibles sólidos, los radiactivos así como los geotermales, los combustibles líquidos se minimizan; por ejemplo para instalar un Servicentro sólo es necesario inscribirlo en la SEC.
La Superintendencia queda sin capacidad de igualar la calidad de las propuestas para los procesos que se suponía debía cumplir.
El sistema eléctrico, un enfoque particular
El desarrollo del Sistema Eléctrico se ubicó esencialmente en la zona central, siendo su desarrollo en el norte muy ligado al desarrollo minero. Una de las características del Sistema Eléctrico en el pensamiento subjetivo de la gente es que es poco fiable, como ha quedado demostrado en la década de los ochenta y en los años 1998-99 con los apagones. Es tan así que la gente ni siquiera protesta por esta situación.
Quizás hay dos factores que lo hacen vulnerable, por un lado la excesiva dependencia de la Generación Hidroeléctrica y por otro la falta de planificación estratégica que permitiera una mayor seguridad del sistema y una adecuada protección selectiva.
No es posible que si pasa un pájaro entre torres, o cae una torre, o cadenas, o sale una central del sistema, colapse el sistema eléctrico chileno de Taltal a Chiloé.
Las nuevas políticas de la Concertación
La Concertación al asumir el gobierno consideró entre las primeras medidas dar equidad al desarrollo, que permitiera darle un rostro mejor al mercado y tender a dar más seguridad. Se planteó el desarrollo sustentable del punto de vista energético, ambiental y de las personas.
Se analizaron los problemas y las debilidades de cada sector energético, se constató que en el futuro la dependencia energética del país aumentaría y dependería en gran medida de la energía importada (Petróleo y Gas), lejano quedaba el año 1982 en que el 75% de la energía era nacional.
Además se verificó que la producción de petróleo nacional disminuirá cada año y el consumo aumentaría, era necesario prepararnos para el futuro en esta rama de actividad, sobre todo cuando durante décadas no se realizó una exploración adecuada.
Se planteó con mucha fuerza los problemas de mercado, ambientales y rentabilidad del carbón a mediano y largo plazo, fueron los Presidentes de la República, los que señalaron a los mineros de la cuenca carbonífera de Arauco este problema y la necesidad de la reconversión en la zona.
Otro problema y que aún no es resuelto es el que los derechos de agua y la producción de energía versus los problemas de mejor definir el desarrollo sustentable como política ambiental estratégica y no tan casuística como es ahora.
En resumen, los problemas fueron analizados y tomados, no se eludieron, muy por el contrario, con activa participación de los diversos actores éstos se enfrentaron y se buscaron soluciones.
El gobierno concertacionista asumía el rol de conductor y agente dinamizador del desarrollo, aunque estaba impedido por un marco regulatorio ineficaz.
Es indudable que la prestancia del primer Ministro de Energía concertacionista, facilitó resolver sin colapso la crisis eléctrica y la sequía de inicios de los noventa, es así como ésta fue enfrentada en conjunto con el sector privado.
Entre los aspectos positivos que planteó la Concertación como políticas de gobierno, están los siguientes:
• El cambio de la balanza primaria (o Matriz) energética nacional, mejorando y variando la oferta, permitiendo mayor competitividad y reduciendo costos.
• Uso eficiente de la energía (sólo con despegue real en el Alumbrado Público).
• Apoyo a la interconexión energética del país a través de gasoductos y oleoductos. Concretada en las Regiones XII, VIII, Metropolitana y una antigua en Arica. Hoy incluso se habla de aumentar éstas a través de la interconexión eléctrica.
• Desarrollo del gas natural, de positivo impacto ambiental, mejorando la situación existente: el gas ha permitido equilibrar la generación eléctrica entre hidro y térmica y tener un impacto en las tarifas al bajar el precio nudo.
• Impulsar el proceso de descontaminación y de preservación del ambiente.
• Un proceso tarifario eléctrico transparente y real, en el sector eléctrico, a través de un moderado impulso a la SEC y a la CNE.
• Necesidad de dar un fuerte inicio al desarrollo de la electrificación rural.
• Incorporar nuevas tecnologías, para mejorar la curva de intensidad energética del país. Es decir, crecer como país en todas sus ramas a un ritmo menor que el crecimiento del consumo. Esta es una tarea pendiente y que aún no es tomada en serio a pesar del positivo impacto al desarrollo que significa.
• El desarrollo de energías alternativas (geotermales y otras para tener la ingeniería mínima)
Nuestros errores. La crisis
Creer que la empresa privada podía tener un mayor compromiso con el país y la solución de sus problemas.
Faltó fuerza política y técnica que desarrollara las nuevas formas que debería adquirir este sector en los términos del milenio.
La Concertación de Partidos por la Democracia y el Gobierno, confiaron demasiado en que el mercado era el mejor asignador de recursos y era capaz de resolver los problemas del sector energético.
No fuimos capaces de dar la luz de alarma frente a las señales erráticas que se producían con el anuncio de la desaparición a futuro de la Comisión Nacional de Energía.
Se eliminó el cargo y la función, en los hechos, del Ministro Presidente de la CNE, dejándose el sector energético nacional a merced sólo del “cruel mercado”.
Se mostró, del punto de vista energético, incapacidad técnica y política para encontrar una visión de país y Estado subsidiario adecuado. La señal fue captada de inmediato por los monopolios energéticos, el campo estaba despejado para el festín. Esto es contradictorio con el significativo hecho que los precios de nudo quedaron fuera de la banda de precios libres. Producto de esta definición ortodoxa, se perdió la seriedad del Plan indicativo de obras y de las señales técnicas tarifarias emitidas desde la CNE. (Ejemplo fue lo sucedido por la determinación de que son los precios variables o fijos en centrales a gas para determinar tarifas). En este ámbito, en la práctica se bajó la seguridad del Sistema Interconectado Central en más de un 8%, dejando sin la suficiente reserva para una emergencia.
La venta de Colbún hizo perder al Estado el último recurso real que tenía para conocer o influir en el Sistema Interconectado Central, los ciudadanos chilenos quedamos sin contraparte en el CDEC.
Durante 1998, no se fue oportuno en decretar racionamiento (aunque hubiera sido un saludo a la bandera) y haber exigido al sector privado que presentara compromisos cuerdos a la crisis que se veía venir. Era un problema de actitud política.
El retraso de la entrada de Nehuenco (Central Termoeléctrica a Gas Natural) y los oídos sordos a los comentarios o reflexiones que realizaron especialistas sobre las fallas que estas centrales tenían y podían introducir al sistema y la poca fiabilidad de las soluciones técnicas implementadas para la empresa constructora de estas centrales.
Recuerdo con incredibilidad, cuando estos especialistas en agosto del año pasado dijeron los problemas que tendríamos a corto plazo (y los tuvimos). Estaban todas las autoridades del sector presentes, pero nada pasó hasta que el sistema eléctrico central colapsó y empezaron los apagones. La CNE optó por “chuparse el Laja” (consumir el agua del lago Laja en un período de sequía evidente para todos los chilenos).
Después de seis meses se dieron señales que algo diferente haríamos en el sector energía, del punto de vista legal y de los cambios a introducir, esto fue bueno, aunque en un sector que necesita tanta estabilidad no es bueno legislar sobre una crisis porque la coyuntura no deja ver el bosque, pero en esas circunstancias era bueno.
Al designar a un Ministro, Presidente de la Comisión Nacional de Energía, el gobierno asume con visión de nación su autocrítica y de frente al país se pone en campaña con decisión y credibilidad para resolver la crisis. Pero desgraciadamente fue desde adentro donde surgió la incertidumbre que casi amenazó las políticas en desarrollo (petición de renuncias al interior de la CNE).
Es necesario recordar los anuncios de cortes eléctricos sin control, luego por sectores, después por franja y después… nadie sabía nada. Pero hoy, más tranquilos, sabemos que hay un gobierno capaz de enfrentar los problemas, por duros que estos sean y de cara al país.
La lección esperamos que la hayamos aprendido todos, es necesario continuar dándole estabilidad al sector para interesar y atraer nuevas inversiones, es necesario abrir un nuevo capítulo, que podríamos llamar entre todos: las nuevas políticas de la Concertación III, señales estables para las inversiones del sector energético, impulso al desarrollo de nuevas tecnologías.