En los últimos cinco años se ha generado en el país un relativo consenso acerca de la importancia que tiene para la estabilidad y para las propias perspectivas de crecimiento económico la superación de conflictos distributivos. Como se ha probado en años recientes, sociedades con mayores niveles de equidad, además de reducir las tensiones sociales, logran mayores tasas de productividad laboral y de crecimiento económico.

Esta preocupación creciente por la inequidad surge a partir de la constatación de que sociedades que tradicionalmente fueron consideradas más igualitarias han experimentado un notable deterioro en la distribución del ingreso. La brecha entre pobres y ricos se ha ensanchado en muchos países del mundo, según lo reconoce la revista especializada británica The Economist en un artículo publicado a fines de 1994. Citando un informe de la Comisión para la Justicia Social de Gran Bretaña, señala que si bien la profecía de Marx de un proletariado que se hundiría en la miseria más absoluta bajo el capitalismo hasta ahora no se ha cumplido, la creciente brecha entre los pocos que tienen mucho y los muchos que tienen poco, está conduciendo a la conclusión de que, después de todo, el pensamiento de Marx puede probarse correcto en este punto.

La preocupación por el aumento de la desigualdad y sus consecuencias económicas y sociales motivó a la comunidad internacional a convocar la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, efectuada recientemente en Copenhague. La Declaración suscrita por los más de cien Jefes de Estado y de Gobierno que concurrieron a la cita, señaló que en la medida que se superan la pobreza y el desempleo y se logra la plena integración social, mediante acciones que atacan sus causas subyacentes, entre las cuales se menciona explícitamente la desigual distribución de la riqueza y los ingresos, se reduce la incertidumbre y la inseguridad en la vida de los seres humanos.

La base material del proceso social

Las bases económicas que permiten sustentar el desarrollo social en Chile son conocidas. Entre 1985 y 1994 la economía chilena creció en términos reales en 81%, lo que equivale al 6,8% promedio anual. En este mismo período, la fuerza de trabajo ocupada pasó de tres millones quinientos treinta y siete mil cuatrocientas personas a cuatro millones ochocientos ochenta y ocho mil trescientas personas. En otras palabras, poco menos de un millón quinientas mil personas se incorporó a actividades productivas.

Sostener esta expansión de la economía ha sido posible, entre otras cosas, por el extraordinario aumento de la inversión en capital fijo. En efecto, de una cifra cercana a los 2.800 millones de dólares que se invertían en 1985, el país pasó a invertir 12.800 millones en 1994, elevando la tasa de inversión desde un 16,8% del Producto Interno Bruto al 24,3%.

En el plano internacional, el valor de las exportaciones se triplicó y pasaron de 3.800 millones de dólares en 1985 a 11.500 millones en 1994.Una favorable relación de términos de intercambio le han significado al país una ganancia acumulada de más de diez millones de dólares, entre 1985 y 1994, que se han sumado al ingreso nacional bruto disponible real.

En resumen, las cifras anteriores permitieron que el ingreso per cápita pasara de US$ 1.360 en 1985 a US$ 3.750 en 1995.

Sin embargo, todo el éxito macroeconómico descrito no ha generado cambios sustantivos en la distribución del ingreso. En efecto, cualquiera sea la fuente que se analice, la conclusión es siempre la misma: a pesar del constante crecimiento que ha experimentado la economía en los últimos diez años, Chile se revela como un país desigual.

La conclusión anterior se sustenta sobre la base de comparar el porcentaje del ingreso que percibe el 20% más rico de la población con la participación en el ingreso del 20% más pobre. En Chile esta relación es de aproximadamente 12 veces y se ha mantenido relativamente constante en los últimos diez años. Comparando este indicador con países industrializados es posible observar que en Japón el 20% más rico sólo obtiene 4,3 veces más que el 20% más pobre. Una cifra similar exhibe Suecia y Bélgica, en tanto que en Alemania y Holanda el índice no supera a 6. En el otro extremo, Estados Unidos aparece como el país de la mayor desigualdad con un indicador similar al de Chile. En el medio de la tabla aparecen los países de Europa occidental, Gran Bretaña, Francia e Italia con cifras que fluctúan en alrededor de 7 veces.

Desde el punto de vista del nivel de remuneraciones, de acuerdo a cifras del Instituto Nacional de Estadísticas, en 1993 el decil correspondiente al de mayor ingreso tenía un sueldo equivalente a 21 veces la remuneración promedio del decil más pobre.

Sin duda todos estos antecedentes no constituyen un hecho nuevo. La discusión acerca de las desigualdades en la distribución del ingreso en Chile ha estado siempre presente en el debate político. Sin embargo, la intensidad del debate al interior de los sectores políticos no siempre ha sido la misma. Ello ha dependido, en gran medida, del grado de preocupación pública que el tema genera. Puesto de otra manera, no es lo mismo ponerlo en el discurso que colocarlo en la agenda. Hoy día el tema está claramente en la discusión pero las propuestas concretas no están aún en tabla, aunque comienzan a plantearse tímidamente.

Las razones de esta insuficiente propuesta de política y particularmente de su implementación, son varias.

La primera es, a nuestro juicio, un lastre del pensamiento neoconservador que en forma persistente planteó la inconveniencia de implementar políticas distributivas directas por cuanto sería el propio dinamismo del crecimiento económico el que eventualmente se encargaría de resolver desequilibrios distributivos. Aún más, el deterioro en la distribución del ingreso ha sido considerado como algo inevitable porque es una clara señal de que el dinamismo económico está reorientando la asignación de recursos, haciéndola más eficiente y abriendo mejores perspectivas para el futuro. Como se señaló anteriormente, estudios recientes demuestran que en diez años de rápido crecimiento económico se ha mantenido, con leves alteraciones, pertinazmente inequitativo.

La segunda, derivada de una aplicación práctica del pensamiento neoliberal, es que las políticas de liberalización extrema que se han adoptado en varios países del mundo, incluyendo Chile, en los últimos 15 años, están siendo difíciles de revertir. Desde fines de los años setenta, muchos gobiernos, incluyendo el gobierno militar, redujeron los impuestos directos que afectan principalmente a los sectores de mayores ingresos y se disminuyeron o simplemente se cortaron los recursos que benefician a los más pobres. Reponer estos programas, ampliando los recursos disponibles al Estado para su implementación, sin poner en riesgo los equilibrios fiscales, ha resultado una tarea prácticamente imposible, dada la composición del Parlamento chileno, que continúa con enclaves autoritarios en su interior.

En tercer lugar, es indudable que encontrar consenso para la aplicación de políticas que contribuyan a aliviar la pobreza es bastante más fácil de lograr que diseñar e implementar medidas que ataquen la raíz del problema. Como lo planteara Jacobo Schatan, es necesario encontrar los factores ocultos de la inequidad, esto es, aquellos que permiten que de una manera permanente y sistemática se transfiera ingreso desde los sectores pobres y particularmente desde los sectores medios, a los estratos de mayores ingresos. El cómo hacer de la equidad y del crecimiento económico los dos componentes básicos de la estrategia de desarrollo nacional es algo que aún no logra plasmarse en una propuesta precisa.

El sistema tributario y la equidad

El entusiasmo por lo que los textos denominan la economía del lado de la oferta, llevó a los economistas del gobierno militar a reducir la carga tributaria de los sectores de mayores ingresos, lo que sin duda contribuye a un deterioro en la distribución. El efecto que tienen los impuestos directos para reducir la brecha de ingresos puede ilustrarse con el siguiente ejemplo: en Gran Bretaña, el ingreso del 20% más rico de los británicos era, en 1992, 25 veces más que el 20% más pobre de la población. Sin embargo, una vez pagados los impuestos correspondientes, el múltiplo se reducía a 7 veces.

Durante el gobierno militar hubo dos reformas al sistema tributario que alteraron de manera permanente la estructura tributaria chilena.

El 1º de enero de 1975 comenzaron a operar una serie de enmiendas dispuestas por el gobierno militar, cuyas principales innovaciones pueden agruparse en tres áreas: indexación, introducción del Impuesto al Valor Agregado y cambios en la tributación de las utilidades corporativas.

a) En relación al problema de la inflación, la reforma introdujo una nueva unidad contable para determinar la base de los impuestos progresivos (Unidad Tributaria) y puso en vigencia la indización para todos los pagos de impuestos, retenciones, pagos provisionales, etc. Con estos cambios los impuestos a la renta llegaron a estar plenamente corregidos según el IPC.

b) La segunda innovación importante fue el reemplazo del antiguo impuesto a la compraventa por el IVA que consistió en una tasa uniforme de 20% aplicada a casi todos los bienes muebles. Este impuesto también se aplica a las importaciones y es reembolsado en las exportaciones. (Cabe advertir que si bien el IVA es superior a otras formas de tributación indirecta, en la práctica no es un impuesto neutro en sus aspectos económicos como suele argumentarse).

c) El tercer cambio consistió en introducir una tasa adicional del 40% que gravaba las utilidades de las sociedades anónimas, además del impuesto de primera categoría. Este último, por otra parte, se redujo del 35 al 10%.

Las tres innovaciones mencionadas se complementaban con una serie de otos ajustes. Entre ellos la extensión de la base del impuesto global complementario sobre el ingreso personal, la revaluación de los bienes raíces, la eliminación de una serie de impuestos, como por ejemplo a las ganancias de capital y el conflictivo impuesto patrimonial, y la introducción de multas más severas por evasión de impuestos, especialmente a partir de 1977.

En enero de 1984 se aprobó una nueva reforma que afectaba los impuestos a la renta, cuya vigencia plena se realizó sólo a partir de 1987. Sus principales elementos fueron los siguientes:

a) Reducción de las tasas marginales y ampliación de los tramos de ingresos de todos los impuestos progresivos.

b) Introducción de un crédito parcial sobre los impuestos personales para los ahorros de acciones, depósitos a mediano y largo plazo y otras formas de ahorro personal, innovación que incorpora ciertos aspectos de un impuesto a los gastos.

c) Introducción de un crédito tributario para los pagos de impuestos de primera categoría (10% de las utilidades) para utilidades distribuidas y pagos de dividendos.

d) Eliminación del impacto tasa adicional que gravaba las utilidades de las sociedades anónimas, eliminándose además las utilidades retenidas de la base del impuesto global complementario para las empresas no corporativas.
e) Otros cambios adicionales, como la eliminación del impuesto al ingreso profesional, una reducción de las retenciones tributarias para los impuestos a la renta personal y una disminución de los impuestos pagados por la pequeña minería.

En resumen, la reforma no es sólo una reducción de impuestos, sino que también incluye algunos elementos de un impuesto al gasto. El propósito explícito fue estimular el ahorro interno, que permitiera compensar la fuerte caída que había experimentado el ahorro externo (créditos).

En la perspectiva de aumentar los recursos destinados al gasto social, sin por ello descuidar los objetivos de estabilidad, en 1990 el Gobierno de la Concertación realizó una Reforma Tributaria de carácter progresivo que permitió incrementar los ingresos fiscales. Los recursos adicionales generados por esta reforma fueron destinados en su totalidad a un mayor gasto social en programas que beneficiaron principalmente a los hogares más pobres, permitiendo así introducir mayor equidad en la distribución del ingreso.

El aumento de los ingresos públicos provino, en una tercera parte, del aumento del IVA del 16 al 18% y, en las dos terceras partes restantes de los mayores impuestos directos a las personas y empresas a través de las siguientes medidas.

a) Desde el 1º de julio de 1990, las empresas debieron pagar el impuesto a la renta sobre la base de sus utilidades devengadas, y no sobre la base de las utilidades retiradas por los dueños, como había ocurrido hasta entonces. La tasa de impuesto a la renta se mantuvo estable en un 10% hasta fines de 1990; desde 1991 hasta 1993 la tasa se fijó en 15%.

b) Los tramos de renta usados para determinar las diferentes tasas del impuesto a las personas fueron cambiados. La reforma mantiene exentos los ingresos inferiores a $123.000 mensuales (alrededor de US$ 305 de 1993) y sólo aumenta los impuestos de los ingresos personales a partir de los 370.000 mensuales (alrededor de US$ 915 de 1993), con un incremento inicialmente leve y aumentando proporcionalmente a mayores ingresos hasta que estos alcanzan un nivel de 1.841.000 mensuales (alrededor de US$ 4.555 de 1993).

c) Para la agricultura, minería y transporte, el sistema en el cual la tasa de impuestos aplicada a la renta presunta es cambiado por uno en el cual el ingreso base es la utilidad efectiva de las empresas.

El impacto de estas reformas fue de carácter progresivo. Por una parte, dos tercios de los mayores recursos adicionales provinieron de los impuestos directos, que afectan exclusivamente a los grupos de más altos ingresos, y por otra, los mayores ingresos públicos se destinaron a aumentar el gasto social en programas que beneficiaron principalmente al 20% más pobre de la población.

Recapitulando, en materias tributarias el sistema chileno ha venido evolucionado hasta el punto en que actualmente puede considerarse un sistema maduro, que asegura una recaudación de ingresos para el Estado que, aunque está muy debajo a la de los países desarrollados, tampoco corresponde a la de otros países de similar nivel de desarrollo.

Los cambios tributarios registrados a partir de fines de la década de los setenta han significado una constante reducción de los impuestos directos y un aumento considerable de los impuestos indirectos. Ello refleja la preferencia de los economistas del régimen militar que siempre consideraron que estos últimos introducen menos distorsiones en el sistema económico, en tanto que los impuestos directos estimulan la evasión y desincentivan el ahorro y el esfuerzo productivo.

Como resultado de la tendencia existente desde la reforma de 1975, la gravitación de los impuestos directos es relativamente muy baja en relación a los indirectos, lo que constituye una clara y creciente diferencia con otros países, tanto desarrollados como subdesarrollados.

Desde el punto de vista de la equidad distributiva, parece conveniente revisar el peso que deben tener los impuestos directos para lograr un sistema tributario más justo.

Esfuerzos distributivos recientes

Es un hecho reconocido que el principal instrumento redistributivo que puede utilizar el Estado, sin alterar la propiedad, es el gasto público.

Quizás sea esta la principal variable que ha impedido un deterioro en la distribución de los ingresos en los últimos cinco años. El notable esfuerzo realizado por ambos gobiernos de la Concertación por aumentar los recursos y la eficacia de los programas orientados al desarrollo social está contribuyendo a mejorar simultáneamente las perspectivas de crecimiento y la equidad. Los programas de mejoramiento de la equidad y calidad de la educación, el aumento del gasto en salud, los crecientes recursos que el Estado asigna a resolver el problema del déficit habitacional y de infraestructura y equipamiento urbano son elementos determinantes al evaluar el cumplimiento de la estrategia con equidad.

A lo anterior es necesario agregar medidas redistributivas más directas, tales como el aumento de los subsidios monetarios, la asignación familiar y el subsidio único familiar, el mejoramiento de las pensiones mínimas, los subsidios habitacionales y aquellos que contribuyen al desarrollo de proyectos productivos, todas formas de gasto público que, aunque no necesariamente afectan de manera inmediata la distribución del ingreso ni tampoco aseguran como resultado una mayor equidad, por lo menos contribuyen a un mayor grado de igualdad de oportunidades.

Aun cuando la distribución del ingreso monetario se mantiene con leves variaciones, es notable el impacto que puede tener en los hogares de menores ingresos los programas financiados por el Estado.

De acuerdo a las cifras obtenidas de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica de 1992 (CASEN), si a los ingresos autónomos de los hogares se agregan los subsidios provistos por el Estado en Salud, Educación y Vivienda, se observa que el 20% de los hogares más pobres incrementa su participación del 4,1% al 6,4% del ingreso total de los hogares en tanto el 20% más rico reduce sus participación del 55,7% al 52,1%.

En el Mensaje Presidencial del 21 de Mayo pasado, el gobierno introdujo en la agenda legislativa el olvidado y vedado tema tributario. No hay que olvidar que la reforma del sistema impositivo de 1990 fue posible sólo porque el gobierno de la época se comprometió a no introducir nuevos impuestos ni alterar los que se habían acordado. Además la propia ley estableció un estricto cronograma que obligaba a revertir el proceso a partir del 1º de enero de 1994, es decir, cuando el nuevo gobierno ya estaba elegido, y por lo tanto comprometían la disponibilidad de recursos de la nueva Administración. Una exitosa negociación permitió, por lo menos mantener la tasa del IVA en 18%, aun cuando se redujo la tributación directa a las personas beneficiando a los sectores con niveles de ingresos medio alto.

El gobierno ha estimado que la aplicación de las disposiciones que revierten parte de los acuerdos logrados con la reforma tributaria de 1990 puede significar un menor ingreso que asciende a US$ 150 millones anuales. El anuncio presidencial de aumentar las pensiones requiere un adecuado financiamiento y para no sacrificar otros programas sociales, el gobierno optó por proponer, una vez más, un aumento de los tributos indirectos que fueran aceptables (al tabaco y la gasolina) y generaran suficientes recursos para financiar la iniciativa.

Comparado internacionalmente con países industrializados, Chile es un país que aún tiene una carga tributaria menor. En efecto, la mayoría de los países de Europa, aquellos que se caracterizan por exhibir los menores niveles de desigualdad y con una fuerte tradición de protección social, tales como Suecia, Noruega, Dinamarca, Gran Bretaña, Italia, España o Francia, exhiben una carga tributaria que representa el 50% del Producto Interno Bruto. Si esta cifra puede parecer excesiva es conveniente recordar que en aquellos países que tienen menos desarrollado su sistema social, los impuestos aportan el 35% del producto.

La situación anterior contrasta fuertemente con lo que se observa en Chile. De acuerdo a cifras del Ministerio de Hacienda, en 1994 los ingresos tributarios netos, esto es descontadas las devoluciones sólo representaron el 17,1% del PIB. De ese porcentaje, el mayor aporte lo hizo el IVA, que representó el 8,5%, los impuestos a la renta aportaron el 4,1%, el comercio exterior el 2%, a productos específicos –como los al tabaco, cigarrillos y combustibles- el 1,8% y otros impuestos apenas alcanzaron el 1% del PIB (ver Cuadro)

INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS
CLASIFICACIÓN POR TIPO DE IMPUESTO
Moneda Nacional
Porcentaje del Producto Interno Bruto*

	1989	1990	1991	1992	1993	1994
IMPUESTOS A LA RENTA	2,69	2,57	4,11	4,08	4,11	4,10
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO	6,78	7,01	7,76	8,18	8,44	8,53
IMPUESTOS A PRODUCTOS ESPECÍFICOS	1,75	1,92	2,00	1,89	1,86	1,83
IMPUESTOS A LAS ACTOS JURÍDICOS	1,21	0,49	0,45	0,5	0,6	0,63
IMPUESTOS AL COMERCIO EXTERIOR	2,18	2,4	2,3	2,16	2,24	2,00
OTROS**	0,15	0,11	0,12	0,12	0,36	0,34
INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS	14,77	14,49	16,74	16,93	17,62	17,43

(*) Las cifras del Producto Interno Bruto han sido revisadas por el Banco Central
(**) Las cifras de los años 1989 a 1993 difieren de las publicadas anteriormente, porque se incorporan los pagos realizados en dólares, que hasta antes de 1994 se representaban separadamente.

Como lo hemos señalado anteriormente, el problema con los impuestos que se han anunciado y que corresponden al tipo de impuestos indirectos que gravan el consumo, son, en general regresivos. No son neutros, como argumentan algunos economistas, por cuanto los sectores más pobres prácticamente consumen todo su ingreso, no así los sectores de ingresos más altos que pueden ahorrar parte de su ingreso y recibir incluso, beneficios tributarios adicionales. Sin embargo, este tipo particular de impuestos tienen un doble componente de equidad.

En primer lugar, está anunciado que se utilizarán para financiar un mejoramiento de los ingresos de los pensionados, que es precisamente el sector que está más alejado de los éxitos macroeconómicos y al cual poco le sirven los programas más tradicionales de inversión en la gente, tales como educación y capacitación.

El segundo elemento de equidad está en que el impuesto será pagado en una gran proporción por el 20% más rico de la población, quienes absorben el 84% del total de gasolina que se consume en el país. Adicionalmente se contribuye a cumplir un objetivo macroeconómico de incentivar el transporte público al hacer la bencina más cara.

Los impuestos directos, en cambio, al gravar las rentas, son claramente progresivos. Pero esa vía está prácticamente cerrada por cuanto está vigente un acuerdo tributario y, además, es conocida la opinión de los grupos más influyentes de la derecha que se oponen a cualquier aumento de los impuestos a la renta. El hecho de que Chile exhiba tasas que no sobrepasan un tercio de las que rigen en los países más desarrollados, representa el mejor argumento en contra de quienes han transformado en un dogma de política económica el que los impuestos a la renta afectarían el potencial de desarrollo del país.

Conclusiones

De los antecedentes analizados anteriormente es posible concluir lo siguiente:

1. Existen dos grandes temas que no son enfrentados por la política económica: la desigual distribución del ingreso y la creciente concentración económica. Estos dos fenómenos son esencialmente las dos caras por las cuales se revela el modelo de crecimiento económico que aún no incorpora un patrón distributivo que permita reducir la brecha en forma permanente.

2. Se constata que la economía chilena registra, desde mediados de los setenta y hasta fines de los ochenta, un constante deterioro en la distribución de los ingresos. A pesar de que las políticas económicas y sociales aplicadas durante los gobiernos de la Concertación ha logrado frenar y en cierta medida revertir la tendencia concentradora, el perfil distributivo se sitúa todavía muy por debajo de los patrones internacionales de equidad. Según estos patrones la distribución del ingreso en Chile sigue siendo altamente regresiva.

3. Todos los estudios modernos indican que la equidad está positivamente relacionada con el crecimiento económico y que no hay contradicciones insalvables entre un mejoramiento gradual y persistente del perfil distributivo y el crecimiento. Durante el período 1990-1993 la economía chilena mostró que ello es posible. Particularmente durante los primeros años del período se introdujeron elementos correctivos en la distribución tales como aumento del salario mínimo y de los subsidios monetarios, reforma a las leyes laborales y una reforma tributaria que posibilitó ampliar los recursos para el desarrollo social.

4. Considerando que el tema tributario aún genera tensiones políticas, parece conveniente abordar el tema de la equidad en términos concretos y particularmente en áreas donde las desigualdades existentes aparecen como las más aberrantes dada la situación distributiva. Ejemplo de ello son las notables diferencias en la calidad de la educación, los inaceptables subsidios al sistema de salud privada, los criterios por los cuales se asignan recursos a la inversión pública que discriminan en contra de las comunidades más pobres y terminan eventualmente aumentando el patrimonio de personas de mayores ingresos, y la inconveniencia de abordar el tema de la falta de recursos para programas que deben ser universales, buscando el financiamiento compartido que sólo perjudica a los grupos de ingresos más bajos.

5. No obstante las dificultades que puedan surgir con el tema tributario, se hace cada vez más indispensable hacer conciencia de una necesidad de mayores impuestos para invertir en la igualdad de oportunidades, en el desarrollo de la salud y de las capacidades de las personas, en educación, ciencia y tecnología para el desarrollo productivo y, principalmente en corregir las desigualdades excesivas que generan el funcionamiento de los actuales mercados.