En un artículo anterior (ver Asuntos Públicos N° 65), se intentó hacer una síntesis de los elementos centrales del “modelo” económico vigente, constituido por algunas características de la organización del sistema económico, tales como que la asignación de recursos se efectúa básicamente a través de mercados descentralizados; que el Estado tiene una función redistributiva y reguladora, pero no productora; que la economía chilena está integrada a la economía mundial; que la intervención económica del Estado debe ser neutral, no discrecional y que la estabilidad macroeconómica se mantenga a través del tiempo. A lo anterior se agregan algunos elementos propios de la estrategia de desarrollo que han seguido los tres gobiernos de la Concertación, como es la búsqueda de la equidad al interior de la sociedad.

Entre las transformaciones económicas que se realizaron en Chile, desde 1973 hasta ahora, quizás la más distintiva del “modelo”, en relación a la trayectoria de otros países emergentes, es la aplicación consistente de la regla de la no discrecionalidad en el campo económico. Pocos países en el mundo han logrado mantener una evolución tan nítida en este aspecto. Probablemente ha sido el elemento central para explicar el rápido crecimiento económico de Chile por más de quince años y permitió que, con tasas de inversión moderadamente elevadas, se lograra ese éxito. La razón está en los notables incrementos de productividad que se dieron en el período gracias a la mejor asignación de los recursos productivos que se obtuvo durante estos años.

La discrecionalidad previa a 1973

Durante varios decenios, la economía chilena fue siendo cada vez más compleja en la medida que el país siguió una estrategia de sustitución selectiva de importaciones. Esa trayectoria fue propia de la evolución histórica de Latinoamérica, en gran medida como consecuencia de las dos guerras mundiales y la gran crisis de los años 30, que impidieron un comercio exterior expedito y el acceso al financiamiento internacional y, por otra parte, fue respaldada por la aparición de un pensamiento económico bastante consensuado en el subcontinente, que propiciaba una fuerte intervención estatal y favorecía la industrialización.

En el período 1930-1973 una de las características centrales de la acción del Estado fue el uso de instrumentos discrecionales como mecanismos de fomento, o para dirigir la acción de los agentes económicos en la dirección que se estimaba correcta para el bienestar de la sociedad. El problema estuvo en que la arbitrariedad en el uso de las políticas fue tan creciente como los avances en la intervención estatal. Se podría hacer una larga lista de aspectos en que la regulación fue el procedimiento habitual, pero ese no es el objetivo de estas páginas. Sólo a modo de indicación cabe mencionar algunos:

- Los precios de los bienes y servicios estaban fijados por decreto. Aparte de los monopolios naturales, bastaba que un producto fuera “importante”, para que interviniera la poderosa DIRINCO.

- El tipo de cambio, las tasas de interés, los márgenes de expansión del crédito para cada banco comercial, así como los diferentes instrumentos crediticios, eran determinados por el Banco Central.

- El comercio exterior estaba regulado hasta el más mínimo detalle por la dupla Ministerio de Economía-Banco Central.

- Las remuneraciones también tenían una importante intervención, no sólo en el salario mínimo sino mediante periódicos reajustes generales.

- El sistema tributario tenía un notable grado de diversidad, tanto por sector económico, zona geográfica, tipo de agente económico, tamaño de empresa e incluso bien o servicio específico a través de impuestos a la compraventa y aranceles aduaneros excesivamente segmentados. El sistema de franquicias tributarias era un engendro sin orden ni concierto en que los objetivos iniciales se habían perdido por completo.

El mayor acierto del régimen militar fue la liberalización económica que se hizo en todos los campos. Se eliminaron progresivamente, aunque con rapidez, tanto los controles como las intervenciones en los mercados, buscando crear condiciones de neutralidad en los instrumentos de política económica fijando tasas únicas de IVA, arancel aduanero y derogando la mayor parte de las franquicias tributarias. En breve, se buscó reducir al mínimo la intervención estatal en los mercados, dejando que fueran los agentes económicos – empresarios, trabajadores, consumidores e inversionistas – quienes tomaran las decisiones.

El póquer de las franquicias

Desde hace algunos meses, han empezado a proliferar propuestas de franquicias tributarias que favorezcan a distintos sectores productivos, actividades, regiones e incluso empresas o personas. Por desgracia, algunas ya se han hecho efectivas, como las contenidas en la ley del deporte o en las últimas leyes tributarias que privilegian la adquisición de viviendas. En general, el signo común es que son abiertamente discriminatorias: favorecen a algunos en perjuicio de otros, no precisamente los más desfavorecidos de la sociedad, lo cual frecuentemente se olvida o se esconde.

La recurrencia observada últimamente tiene varias explicaciones; en la medida que el crecimiento económico ha declinado desde 1998, empiezan a aparecer los descubridores de fórmulas mágicas para promover el crecimiento acá y acullá y ¡qué mejor que regalar plata para motivar! Por otra parte, la cercanía de las elecciones parlamentarias ha llevado, incluso a los más liberales y partidarios de la economía de mercado, a propiciar este tipo de renuncios que sonrojarían a Milton Friedman.

La gran ventaja que tiene la franquicia tributaria, para quienes la propician, es que el beneficio, que favorece a unos pocos, aparece nítido y atractivo, pero los costos están ocultos y difusos, con lo cual difícilmente son percibidos por quienes los sufren. En definitiva, una franquicia siempre implica una transferencia de ingreso, desde un sector de la población a otro, aunque sea desde la gran masa de contribuyentes a unos pocos favorecidos. Los casos en que los efectos son más precisos son los tributarios, donde queda claramente establecida la preferencia de los beneficiados por una franquicia, en vez de un subsidio directo por un monto equivalente; en la primera situación el privilegio puede ser permanente y no se nota, se mantiene escondido como un impuesto que el Fisco no percibió, mientras el subsidio queda anotado en la ley de Presupuestos y se revisa anualmente. Esa es una de las razones que explican que cuando se busca promover alguna actividad, la primera propuesta sea la franquicia tributaria.

Ejemplos recientes

A pesar de la limpieza efectuada en las décadas pasadas, en el sistema tributario chileno permanecieron numerosas franquicias, la mayoría de ellas sin justificación. Por ejemplo, los beneficios del DFL 2, normas aprobadas hace más de 40 años, cuando se promovió la edificación privada y se puso en marcha el crédito hipotecario de largo plazo y los sistemas de reajustabilidad. Hoy día esos objetivos están logrados y no tiene sentido mantener los privilegios que favorecen a los sectores de altos ingresos del país, incluso vulnerando en muchos casos el metraje máximo que establece este beneficio.

Como la angustia es mala consejera, últimamente se ha vuelto a usar las franquicias tributarias, por un período limitado de tiempo, para incentivar las adquisiciones de viviendas nuevas, lo cual favorece a un segmento específico, en desmedro de quienes no pueden comprar viviendas de alto valor, de quienes ya tenían una solución habitacional y de la inmensa masa de gente que tiene una vivienda social. La propuesta pasó “piola” por el Parlamento porque ¿quién se iba a oponer a este beneficio que favorecía la ocupación y el crecimiento y, en definitiva, el costo lo asumía “Moya” muy diluido en el tiempo en la forma de impuestos no recolectados? Se utilizaron estímulos de largo plazo para contribuir a solucionar un problema coyuntural, lo que constituye un uso inadecuado del instrumental económico.

La discusión de la ley que rebajó la progresividad del impuesto global complementario, con su caramelo adicional que permite descuentos de los dividendos hipotecarios, despertó la imaginación de numerosos dirigentes políticos que pretendieron adicionarle otros descuentos, todos los cuales buscaban reducir aún más el escaso efecto redistributivo de este tributo. Entre estas iniciativas está la propuesta de Sebastián Piñera de descontar los gastos en educación, lo cual también había sido planteado por el senador Adolfo Zaldívar; otros sugirieron descontar los gastos médicos, mientras más allá indicaron descuentos por cargas familiares, como ocurría en Chile hace algunos decenios. El fundamento es que “así se hace en Estados Unidos”, en otra muestra de ese extraño coloniaje cultural que sufren muchos líderes chilenos.

En definitiva, todas estas ideas tienen un factor común: son integralmente reaccionarias, pues hacen que los sectores de altos ingresos paguen menos impuestos; además, al aumentar la complejidad de sistema tributario lo hace más difícil de controlar y facilita la evasión.

Otra tendencia que se ha estado dando en los últimos años es la privatización del gasto público mediante algunas franquicias a la renta, que favorecen a las empresas y sus propietarios. En estos casos, si una firma efectúa un gasto en educación, cultura o deportes, obtiene una disminución de los impuestos por pagar del 50 %, en definitiva, se van a medias entre la empresa y el Fisco, con la salvedad que quien elige el destino de los recursos es el privado y no el Estado. Es habitual que el destino de los recursos se canalice a objetivos de interés para la propia empresa, en los cuales el socio Estado no tiene capacidad de decisión (¡ojo con ese tipo de arte!). En todo caso, la franquicia debiera aplicarse solo a aquellos programas previamente definidos entre las prioridades del Gobierno en el campo de la educación, la cultura y los deportes.

Propuestas en la misma dirección se han formulado respecto a disponer de franquicias tributarias para el gasto privado en tareas caritativas, con entera libertad para que la empresa elija sus propios pobres, a los cuales arrastraría al Estado obligatoriamente. Esta “privatización de los pobres” también se basa en el argumento “así se hace en Estados Unidos” y no en el dicho “la caridad empieza por casa”, bastante más pertinente a este caso.

Franquicias regionales y otras yerbas

Cuando se observa que ciertas zonas del país languidecen, por causas de distinta índole, y se les quiere reanimar, entregándoles ciertos beneficios, la lista de privilegios parten por las franquicias tributarias. En el caso de las zonas extremas del país, el argumento es que son “estratégicas” (¿conoce alguien un término más vago que éste?) y es necesario crear actividad económica para poblarlas. El caso más ilustrativo es Arica, con su largo historial de franquicias que dieron origen a numerosas actividades enteramente ficticias, sin permanencia en el tiempo. Por algo hace algunos decenios se le conoció como “la ciudad del nylon” e incluso intentó tener ¡industrias automotrices! llegando a funcionar 22 plantas industriales con la ineficiencia propia de las economías de escala que Chile podía ofrecer en la década de los ’50. El centrar los estímulos en las franquicias hizo que después de decenios existan pocas actividades económicas sólidas, un alto porcentaje de su población es rotativa y desarraigada y existe la permanente creencia de sus habitantes que “están en crisis”. Como descubrió Benjamín Vicuña Mackenna, “los santos de Arica tienen los ojos claros, pero sin vista”.

La imaginación para proponer franquicias regionales es propia de artistas. Un candidato a parlamentario propuso eximir del pago del impuesto a la renta a los mayores de 65 años con residencia permanente en una zona extrema del país pero, para evitar diabluras sería “estrictamente controlado”, lo cual reduciría el estímulo ante la acosadora vigilancia policial que tendría este preso de su residencia. Los candidatos de la UDI Hernán Larraín y Juan Antonio Coloma propusieron una política de impuestos a la renta de las empresas diferenciadas por región (el elemento demagógico), siempre y cuando las utilidades se reinvirtieran (a “cruzada” ideológica), con la excepción de la RM que mantendría la tasa máxima del 15 %. En esta materia hubo experiencias en el pasado que señalan que el único cambio que se registró es que las grandes empresas cambiaron su sede real a una nueva sede “virtual” en aquella región que ofreciera la mejor ventaja impositiva, pero sin cambios efectivos en su localización productiva.

El avance que resta por realizar es una adecuada cuantificación de los tributos no recaudados por el Fisco, así como los subsidios explícitos e implícitos que otorga el Estado para favorecer a algunas regiones (en especial la Metropolitana) en desmedro de otras. Por ejemplo, un aspecto cuantificable son las inversiones en infraestructura, donde se ha dado un vuelco favorable en el sentido que las grandes obras urbanas son concesionadas, con lo cual son financiadas por los usuarios directos; sin embargo, donde las cuentas no están tan claras es con el Metro de Santiago, en que la política tarifaria ha impedido que se obtengan los excedentes necesarios para financiar con recursos propios las nuevas inversiones, que normalmente han sido financiadas con fondos fiscales, es decir, por toda la población.

Impuestos a la renta

Es muy probable que en el campo donde existen mayores y más variadas franquicias es en el intento por favorecer un mayor ahorro de las personas. A pesar que desde un punto de vista teórico y de las numerosas investigaciones empíricas que se han efectuado no hay un respaldo que sustente que las franquicias tributarias estimulan el ahorro, existen numerosas disposiciones que dan ventajas a quienes supuestamente difieren el consumo personal. El efecto más importante es que más que elevar su monto, las personas sustituyen una forma de ahorro (aquella con franquicias) por otra que no recibe ventajas. Los casos más conocidos son los del artículo 57 bis en sus variadas formas y las vergonzosas prebendas que constituyó el “capitalismo popular” que facilitó la privatización de empresas públicas durante el gobierno militar. En estos casos, a la elusión tributaria se suman las mayores posibilidades de evasión.

El sistema de rentas presuntas que favorece a algunos segmentos de la agricultura, la minería y el transporte es también otra fuente de inequidad e ineficiencia, aunque se sostenga que facilita el control administrativo. Inequidad, porque favorece relativamente a algunos sectores productivos en desmedro de otros que carecen de esta ventaja; ineficiencia, porque establece diferencias artificiales a algunas empresas en perjuicio de otras similares que producen el mismo bien o servicio.

Las ventajas arancelarias que reciben algunos rubros agrícolas en la forma de bandas de precios y aranceles máximo consolidados son también franquicias de difícil defensa, ya que han significado costos directos a los compradores, en circunstancias que el desarrollo del mercado de capitales permitiría, a través de otros instrumentos, lograr la estabilidad de los precios que es el objetivo buscado.

El IVA y los aranceles aduaneros

El hecho que tanto el IVA como los aranceles aduaneros tengan una tasa única y escasas exenciones constituyen un enorme activo que tiene el país en términos de equidad, de eficiencia y de bajos costos de administración. A pesar de las obvias ventajas, surgen continuas propuestas para eximir a algunos bienes y servicios de estos gravámenes, como es el caso de la denuncia de la atroz muestra de “barbarie” que constituye el IVA a los libros, el que incluso ha sido sindicado como el culpable único de lo poco que leen los chilenos (¡); o la falta de sensibilidad social de colocar este impuesto al pan, que además es “la cara de Dios”. No solo se trata que hay libros de libros y panes de panes, sino la franquicia a esos productos terminaría con verdaderos supermercados vendiendo variados productos bajo los rótulos de “libros” y “pan”, tal como ocurrió hace algunos decenios con el impuesto a la compraventa diferenciado. Si es necesario favorecer el consumo de libros, como son los textos escolares, es más eficiente que el Estado los reparta gratuitamente, tal como ocurre en la actualidad.

Un caso opuesto ocurre con los pertrechos militares, que ingresan al país sin el pago de derechos de aduana, discriminando sin justificación alguna en contra de los productores chilenos que en este caso no se benefician de la protección del arancel aduanero. Aparte de la inequidad, existe ineficiencia, porque se utilizan más recursos en la compra, además de los casos de abusos como ocurrió con los recordados “muebles de ratán”. La solución práctica es simple: asignar recursos presupuestarios adicionales para cancelar los derechos de aduana.

Los casos son numerosos y fuentes de discriminación que serían de larga enumeración. Por ejemplo, las franquicias otorgadas a los retornados desde el exterior a comienzos de los ’90 y que obtuvieron créditos del Banco del Estado y que recibieron altos beneficios no extendidos al resto de los retornados, aprobados con el entusiasta apoyo de los parlamentarios de la derecha (¿conciencia culpable tardía?). O el intento de blanqueo de los deudores de créditos universitarios, quienes están en los deciles de más altos ingresos del país.

Alcances finales

En definitiva, a modo de conclusión:

- Entre las causas que explican el éxito de Chile en materia de crecimiento se encuentra que las políticas económicas han reducido al mínimo los elementos de discriminación.

- Las franquicias tributarias y de otro orden son un mecanismo económico que genera ineficiencias en la asignación de recursos, inequidad distributiva y un alto costo administrativo y de control.

- La presión por obtener y ofrecer franquicias se explica porque los costos sociales quedan escondidos y son soportados por “Moya”, mientras los beneficios se concentran en grupos pequeños e influyentes y, por lo tanto, muy interesados en obtener el privilegio.

- Si el Estado quiere favorecer a un grupo específico, sector, actividad o zona geográfica, debe preferirse el uso de subsidios, porque son claramente cuantificables, aparecen asignados en la ley de Presupuestos y, por lo tanto, se pueden evaluar y revisar anualmente.