Preámbulo
En el curso del próximo año debiera debatirse en e Congreso y en la sociedad civil una ley que estructure el Ministerio de Defensa en nuestro país.
El presente texto, es un primer análisis comparativo sobre Ministerios de Defensa. Se trata de un ejercicio más descriptivo que analítico; en la perspectiva de entregar elementos de juicio para este futuro debate.
En la literatura especializada existen pocos estudios comparativos sobre los procesos ministeriales. La tendencia ha sido compararnos con modelos distantes de nuestro nivel de desarrollo político y económico, como son los casos de EE.UU., Gran Bretaña, Francia o Alemania; democracias maduras y consolidadas hace décadas.
Introducción
Se seleccionó para este análisis los casos de los Ministerios de Defensa de Argentina, Brasil y Perú, agregándose la experiencia española por dos razones, los niveles de desarrollo económico son muy similares, y en el plano político sus procesos de transición política (del autoritarismo a la democracia) presentan también semejanzas.
Los desarrollos organizacionales de la cartera tienen directa relación con el conjunto de las denominadas relaciones cívico-militares: que se plantean a nivel de las prerrogativas militares (que dice relación al nivel de autonomía); las prerrogativas civiles en defensa (o las capacidades civiles efectivas de control), y el grado de liderazgo civil y militar en defensa (1)
El trabajo describe las estructuras ministeriales, y las funciones que intentan cumplir, de acuerdo a la letra de la legislación que la sustenta. Efectuaremos breves referencias a análisis sobre los resultados, de acuerdo a los estudios de especialistas nacionales.
En esta ocasión no se examinaron dos importantes materias vinculadas a los Ministerios de Defensa: a) la cadena de mando operativo y, b) los organismos superiores de asistencia y asesoramiento del Jefe de Gobierno*.
Antecedentes previos
Toda estructura moderna de la Defensa debe administrar y dar respuesta adecuada al menos a tres cuestiones simultáneamente: 1) los ritos anuales del sector, como la discusión parlamentario del Presupuesto, 2) resolver los ciclos de vida de los sistemas de armas que poseen y 3) enfrentar crisis político-estratégicas internacionales.
Desde otra perspectiva se puede señalar que los Ministerios deben formular políticas; decidir estrategias y asignar recursos racionalmente.
La “estructura burocrática” en la que opera la defensa, es donde se definen las funciones de formulación de política y de la administración. La experiencia existente en los diversos países indica que se trata de un proceso progresivo de centralización y de control político, cuestión que ha implicado una pérdida relativa de independencia por parte de las instituciones armadas.
En forma esquemática se pueden describir al menos dos grandes procesos históricos en el ámbito internacional:
a) El primero que se inicia en los años 20 del siglo pasado, consiste en la fusión de los ministerios del área en uno solo, lo que representa la desaparición de los ministerios de Guerra, Marina y Aviación. Este proceso se dio en gran parte por la irrupción de una nueva rama de las FF.AA.: el desarrollo de la Fuerza Aérea, que presionaba por un nexo burocrático con el Estado.
b) Posteriormente se da otro proceso, que se inicia a fines de los años 40 y que de alguna manera continúa en muchos países: es la constitución de oficinas al interior de los Ministerios de Defensa, que se dedican a resolver temas específicos del sector (el diseño de la planificación de políticas, las adquisiciones, el personal) sin limitarse a una sola rama de las FF.AA. (2)
De esta modo, alrededor de los años 20 se comienza a producir fusiones ministeriales: antes de 1914 existían ministerios únicos de Defensa (con subsecretarías “por ramas”, es decir una subsecretaría para los asuntos del Ejército y otra para los de la Armada), solamente en Noruega y en Dinamarca. En los años 20 el proceso se extiende a Alemania, Bélgica, Dinamarca y en nuestro continente a Uruguay.
En Chile la modificación sólo se consolida a fines de 1932, mientras que en Argentina los intentos iniciados en 1925 no fructifican ni siquiera en la década de los 40 (3). Este es un proceso cuya implementación en algunos lugares ha sido más tardía; como el caso de Gran Bretaña en 1957; o que han dependido de las circunstancias políticas como en España en 1977, o en el caso de Brasil que recién fue creado en 1999 (después de llegar a tener cuatro ministerios, uno por rama y otro por ministerio coordinador).
De esta manera, el ámbito gubernamental de la defensa comienza a ser administrado por una burocracia permanente, con memoria institucional y con una cierta capacidad de diálogo con los otros ministerios, en particular con los del área económica.
Características principales de la organización de los Ministerios
A continuación, en el Cuadro Nº 1 resumimos cómo se organiza la estructura superior de la pirámide jerárquica ministerial, después del respectivo Secretario de Estado, en los casos de Argentina, Brasil, Perú y España.
| Países | Viceministros | Secretarías | Subsecretarías |
|---|---|---|---|
| Argentina | -Secretaría de Asuntos Militares -Secretaría de Planeamiento | - Subsecretaría de Coordinación | |
| Perú | -De Asuntos Administrativos y Económicos -De Asuntos Logísticos y de Personal | -Secretaría General | |
| Brasil | – De Política, Estrategia y Asuntos Internacionales – De Logística y Movilización – De Organización Institucional – De Estudios y Cooperación – Estado Mayor de la Defensa | ||
| España | – Secretaría de Estado de Defensa – Secretaría General de Política de Defensa | – Subsecretaría de Defensa |
Del análisis de los Organigramas (y de las leyes respectivas) se desprende, como lo demuestra el Cuadro Nº 1, como las autoridades subalternas al Ministro se encargan de funciones claves de la organización del sector defensa: a saber, la elaboración de la Política de Defensa, la confección del Presupuesto; la política de personal o logística. Todas labores, se entienden procesadas en forma centralizada y conjunta.
A) Breve descripción del modelo argentino
La cartera de Defensa argentina está cumpliendo dos décadas de experiencia de control civil del sector, y del desarrollo de una normativa más acorde con el ordenamiento democrático moderno.
Dos hechos anteriores consolidaron a este ministerio: la Ley de Ministerios Nº 14.439 (del 13/06/1958) y la Ley de Defensa Nacional Nº 23.554 (del 13/04/1988). La primera norma consagró el actual Ministerio de Defensa, desapareciendo los anteriores ministerios de defensa, Guerra, Marina y Aeronáutica. El objetivo normativo fue coordinar y supervisar planes, acciones y políticas que permitieran a las FF.AA. cumplir el mandato constitucional. (4)
Como se desprende del Cuadro Nº 1 existen dos autoridades con el rango de Viceministros que se denominan Secretarios. El Secretario de Asuntos Militares se encarga del diseño de la Política de Defensa (a través de la Dirección General de Política, encabezado actualmente por un civil). También de los vínculos directos con las instituciones a través del Consejo Supremo de las FF.AA.; el Consejo de Guerra Permanente para las JJ.OO. de las FF.AA.; la Auditoría y la Fiscalía General de las FF.AA.
Por su parte, el Secretario de Planeamiento, se encarga de los Planes y Programas, del Presupuesto, de la Planificación Tecnológica e Industrias, y de la Investigación Científica y Técnica de las FF.AA. (todas a través de la Dirección General).
El Subsecretario de Coordinación, tiene a su cargo Direcciones Generales encargadas más bien de asuntos administrativos como los Asuntos Jurídicos; de Recursos Humanos y Organización; de Administración, de Despacho y Sumarios (todos dirigidos actualmente por personal civil). Además, el titular de la cartera cuenta con dos instancias que constituyen una suerte de organismos asesores muy directos: la Unidad de Auditoría Interna y la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar.
Constituyen instancias de Administración Descentralizada el Instituto de Ayuda Financiera para el Pago de Retiros y Pensiones Militares.
B) Descripción de la normativa peruana
La más reciente legislación peruana (Ley Nº 27.860 publicada el 12/11/02 y el Decreto Supremo Nº 004-DE-SG, del 19/02/03), describe en forma muy clara la estructura del MDN. Como se ve, de trata de una legislación que tiene poco tiempo de ser promulgada, por lo que la experiencia acumulada es escasa.
La descripción de la estructura ministerial es la siguiente:
Alta Dirección, son los cargos del Ministro, los dos Viceministros y el Secretario General; Órganos Consultivos el Consejo Superior de Defensa y la Comisión Consultiva; Órganos de Asesoramiento el Comité de Asesores, la Oficina de Asesoría Jurídica, Oficina de Inteligencia; Órganos de Apoyo, la Oficina de Relaciones Nacionales e Internacionales; la Oficina de Comunicaciones y Prensa, y Procuraduría Pública; Órganos de Control, la Inspectoría General y la Auditoría Interna; Órganos de Línea, el Comando Conjunto de las FF.AA.; y la Dirección General de Política y Estrategia; Órganos de Ejecución, son el Ejército del Perú, la Marina de Guerra del Perú y Fuerza Aérea del Perú; Organismos Públicos Descentralizados, son el Servicio Aerofotográfico Nacional (SAN), Instituto Geográfico Nacional (IGN), Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI).
Destacamos de la estructura peruana lo siguiente:
a) Secretaría General. Está compuesta por las Secretarías del Ejército, marina de Guerra y Fuerza Aérea; más las oficinas de Protocolo y RR.PP., y de Archivo General. Con respecto a las Secretarías institucionales “son órganos que, bajo la dirección de la Secretaría General, cumplen la función de coordinación administrativa con sus respectivos institutos”.
b) Consejo Superior de Defensa. Es el más alto órgano consultivo. Sus labores son permanentes. “Tiene4 por función primordial el debate y análisis de los asuntos propuestos por el Ministerio de Defensa”. Formula las recomendaciones a que hubiere lugar. Convocado y presidido por el Ministro de Defensa. Está compuesto por el Ministro y los dos Viceministros; el Jefe del Comando Conjunto de las FF.AA.; los tres Comandantes Generales de las FF.AA.; el Director General de Política, Estrategias, Asuntos Internacionales e Intersectoriales, y el Secretario General del Ministerio, quien ejerce las funciones de Secretario del Consejo Superior de Defensa. Debe sesionar al menos una vez al mes.
c) Comisión Consultiva. Sesiona a solicitud del Ministro. Sus opiniones no son vinculantes, teniendo carácter ilustrativo. Integrado por profesionales de reconocida capacidad y experiencia en las actividades inherentes al sector defensa. Los miembros prestan sus servicios ad honores.
d) Dirección General de Política y Estrategia. Es la instancia encargada de proponer la Política de Defensa Nacional. Norma, orienta, coordina y efectúa el planteamiento integral de la defensa nacional. Es considerada una instancia “de línea”.
El modelo peruano, según un especialista de ese país, (5) supone que el Ministro establece las funciones y las misiones de la defensa. También que se impulsa el desarrollo de una administración civil del sector al nombrar a los dos Viceministros, e integrando en él las oficinas de planeamiento central de la defensa.
C) Descripción del caso brasileño (6)
En términos históricos es una de las carteras más nuevas de las examinadas, aunque su estructura (y la normativa que la sustenta) indica un claro esfuerzo por adecuar el sector a las modalidades más modernas, la influencia de otros sectores de la burocracia estatal (militar y civil) se hace explícita en el perfil del actual ministro nombrado por el Partido de los trabajadores (PT), José Viegas Filho: se trata de un funcionario de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores (Palacio de Itamaraty. (7)
Como demuestra el Cuadro Nº 1, después del Ministro existen dos grandes sectores en la cartera: uno son las cuatro Secretarías (civil) y por otro lado, el Estado Mayor de la Defensa.
Las cuatro Secretarías están divididas a su vez en Departamentos que dan cuenta de la mayoría de las actividades del sector, por ejemplo, la Secretaría de Política y Asuntos Internacionales, se divide en cuatro Departamentos: de Política y Estrategia, de Inteligencia Estratégica, de Asuntos Internacionales y la Representación Brasileña en la Junta Interamericana de Defensa. La Secretaría de Logística y Movilización se divide en tres Departamentos: el Departamento de Logística, el de Movilización y el de Ciencia y Tecnología. Por su parte, en el Estado Mayor de la Defensa, después del Vicejefe del Estado Mayor, se organiza en cuatro Subjefaturas que se denominan: Subjefatura de Comando y Control; de Inteligencia; la Subjefatura de Operaciones y la Subjefatura de Logística.
La continuación de la importancia del estamento militar queda en evidencia en los estudios existentes sobre la creación del Ministerio. Indican que el proyecto gubernamental no fue mayormente debatido por la oposición de la época: en gran parte por el escaso conocimiento de los parlamentarios del tema. Por otro lado, nada indicaría que las fuerzas estén cambiando sus planes institucionales en función de la creación del Ministerio. El “derecho a veto” sería el instrumento más socorrido por la secretaría de Estado para forzar al acuerdo. (8)
D) Algunas características del Ministerio de Defensa de España
Se inicia en España el control civil del sector en un marco democrático en 1977 con el primer ministro de defensa de la Monarquía del Rey Juan Carlos, el TGL, Manuel Gutiérrez Mellado. El Real Decreto 1558/77 del 4 de julio, reestructuró el conjunto de la Administración Central del Estado español, creando el Ministerio de Defensa y suprimiendo los Ministerios de Ejército, Marina y Aire. (9)
La creación del Ministerio pretendía dar respuesta a dos necesidades básicas: “unificación de la política de defensa nacional y modernización de las Fuerzas Armadas”. (10) El proceso reformador iniciado en 1977 ha sido largo y complejo, el que ha permitido conformar la actual estructura, que se ha ido adaptando a las nuevas necesidades o a los nuevos criterios políticos nacionales.
Proceso evolutivo que ha ido avanzando por etapas, que oficialmente han sido descritas como: Etapa Constitutiva (1977-1981), Etapa Normativa (1982-1986), Etapa de Consolidación (1987-1990), Etapa de Desarrollo (1991-1996) y Etapa de Profesionalización de las Fuerzas Armadas (1996). Un rol destacado en todos estos procesos lo tuvo el Ministro Narcis Serra, que fue jefe de la cartera entre 1982 y 1991.
La organización ministerial española tiene a nivel de Viceministros dos cargos; el Jefe de Estado Mayor de la Defensa Nacional y el Secretario de Estado de la Defensa. A nivel de Subsecretarios tiene otros dos cargos: el Subsecretario de Defensa y el encargado de la Secretaría General de Política de Defensa.
Los órganos asesores y consultivos del Ministro son: el Gabinete y el Gabinete Técnico (tiene rango de Dirección General, y el cargo lo debe ocupar un oficial general). Además de la Junta de Jefes del Estado Mayor; el Consejos Superiores del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire; la Junta Superiores de los Cuerpos Comunes de las FF.AA. y el Consejo de Dirección del Ministerio (conformado por el jefe del Estado Mayor de la Defensa, el secretario de Estado de Defensa, el subsecretario de Defensa, el secretario general de Política de Defensa y el Secretario General Técnico del Ministerio).
Existe un organismo que se adscribe orgánicamente al Ministerio de Defensa, su titular tiene rango de Secretario de Estado y es nombrado a proposición del Ministerio de la cartera, se trata del Centro Nacional de Inteligencia (CNI). La función de este organismo, según su ley orgánica, es suministrar inteligencia al conjunto del gobierno y en especial al Jefe de Gobierno.
En relación a la Junta de Jefes del Estado Mayor, se debe señalar que “es el órgano colegiado de asesoramiento militar del presidente del Gobierno y del ministro de Defensa”. La instancia está encuadrada orgánica y funcionalmente en el Ministerio de Defensa, y la conforman el jefe del Estado Mayor de la Defensa y los jefes de los Estados Mayores del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire.
Lo singular de este organismo es que presta asesoría militar al Presidente del Gobierno, función que no es muy común en organismos similares en América Latina.
Finalmente, el modelo español es el único que tiene considerado una estructura para Situaciones de Crisis.
Observaciones finales
A nuestro parecer, los cuatro casos analizados constituyen distintos momentos de maduración de estructuras ministeriales de tipo funcionales, de acuerdo a los propios contextos históricos y políticos que han vivido aquellos países. En todos estos casos, los desafíos han sido avanzar simultáneamente en el control y conducción civil del sector, y profundizar en la modernización de la gestión de la Secretaría de Estado.
También resulta evidente que en los modelos analizados se desarrolla el concepto de Sistema de Mando y Fuerzas Conjuntas, traducidos en los procesos tanto de planificación, entrenamiento e instrucción, lo que optimiza la eficiencia y eficacia del instrumento militar.
La elaboración de un proyecto de ley de Ministerio de Defensa en “forma” supone varias cosas, entre ellas que la estructura ministerial creada cumpla con las normativas del conjunto de las Secretarías de Estadio del país de que se trata, y que la estructura y funcionamiento dé cuenta del desafío presente de la “administración de la defensa”.
Otra conclusión que emana de lo descrito, en particular de la experiencia española, es que la normativa del sector es especialmente perfectible. Lo anterior se debe en gran parte a que las condicionantes son similares: procesos de transición política (por lo tanto esfuerzos por normalizar las relaciones cívico-militares); que acorten las prerrogativas militares, impulsando el control civil en el sector y, desarrollando el liderazgo civil en defensa. Lo anterior implica que después de un lapso prudencial, 5 ó 10 años, la normativa requiera perfeccionamientos debido a que los análisis indican que, o se actuó con timidez respecto de las reformas o, al contrario, con excesiva audacia.
Otro de los desafíos que se desprende de la revisión señalada es que las modificaciones a nivel ministerial se realizan en forma simultánea con momentos de intensa modernizaciones de las instituciones de la defensa. Por lo tanto, se trata de compatibilizar procesos no necesariamente integrados; muy dinámicos, pero probablemente con lógicas no fáciles de compatibilizar.
Uno de los aspectos secundarios que deben abordar las modernizaciones de los Ministerios de Defensa es la cohabitación en la cartera de instituciones de la defensa junto a organismos dedicados básicamente al orden y seguridad interna. Tanto en el caso de Perú como en el de España este tema se planteó y se resolvió de manera diversa.(11)
Finalmente, en cuanto a Sistemas de Conducción de Crisis, el Ministerio español es el único que lo tiene considerado; los otros, como en el caso argentino, tienen esquemas muy elementales y sin definiciones conceptuales acabadas de los diversos momentos de la conducción e crisis.
Notas
1. Una aplicación de esta conceptualización para el caso nacional, ver Claudio Fuentes: “¿Están subordinadas las Fuerzas Armadas?”. En Seminario Internacional “Chile en democracia: 30 años después. Universidad Católica 26/09/03.
2. Para el caso norteamericano, que sin duda marca tendencia, ver David F. Trask: “Democracia y Defensa. El control civil de los militares en los Estados Unidos”. Servicio cultural e informativo de los EE.UU., 1993.
3. Ver Jorge A. Alcorta: “Otros antecedentes para una historia de nuestra Defensa Nacional” en: Revista de la Escuela de Defensa Nacional, marzo-junio 1975, Nº 7/8, Buenos Aires, págs. 115 a 131.
4. Ver versión oficial al respecto en www.mindef.gov.ar/historia/VI.htm.
5. Ver Ciro Alegría Barahona: “El Ministerio de Defensa del Perú”. En Redes 2002, Brasilia, agosto 2002.
6. Dos análisis interesantes sobre la creación del Ministerio Brasileño en : Eliécer Rizzo de Oliveira: “Brasil. O Ministerio da Defensa: a implantacao da autoridade”. En Redes 2002. Brasilia, agosto de 2002; Luis Alexandre Fuccille: “A criacao do Ministerio da Defensa no Brasil: inovacao e continuidade”. En Redes 2002, Brasilia, agosto 2002.
7. Un texto en que se analiza la gestión de los primeros meses del gobierno de “Lula” en el sector defensa en: Erica Cristina, Alexandre Winand e Héctor L. Saint Pierre: “A questao da Defensa es as Forças Armadas brasileiras nos primeiros meses da governo Lula”, en revista Estudios Políticos Militares Nº 5, 1er semestre de 2003. Universidad Arcis, Santiago, Chile.
8. Eliécer Rizzo de Oliveira: “Brasil. O Ministerio da Defensa”, op.cit, pág. 51
9. Ver página oficial del Ministerio español: www.mde.es/mde/organiza/org4bis.htm.
10. Ibid.
11. En el caso español la principal policía uniformada tiene una doble dependencia: del Ministerio del Interior en cuanto al servicio, retribuciones, destinos y medios, y del de Defensa en cuanto a ascensos y misiones de carácter militar. Además, atiende las necesidades del Ministerio de Hacienda relativas al Resguardo Fiscal del Estado, y vela por el cumplimiento de todas las normas y reglamentos relacionados con los diferentes Órganos de la Administraciones Central y Autonómica. En www.guardiacivil.org/11quee/index.esp. En el caso peruano, el ordenamiento institucional vigente ubica a la Policía Nacional del Perú (PNP) bajo la dependencia del Ministerio del Interior (ver Ley 27.238 del 21 de diciembre de 1999).