Más apoyo donde más se necesita.

En las últimas décadas, nuestro sistema educacional ha hecho convivir dos concepciones globales sobre cómo entender su desarrollo. Por una parte, están las políticas que descansan en el mercado (subvención, financiamiento compartido, libre elección de colegios o estudiantes) y por la otra, las políticas ministeriales, algunas de ellas centralizadas (entre las que se encuentran los programas de mejoramiento, asistencialidad focalizada y recursos de aprendizaje).

Probablemente, la capacidad de equilibrar estas dos concepciones y eludir confrontarlas sea, en parte, una de las causas que explica el amplio consenso que existe en este campo.

Si bien es deseable que este ambiente de acuerdo no sea modificado de manera sustantiva, también resulta necesario reconocer que esta lógica no ha corregido de manera significativa las desigualdades del sistema educacional, lo que justifica y exige adoptar una postura pragmática en cuanto a reconocer dichas diferencias y trabajar por acortarlas.

Establecer con certeza la magnitud de esta brecha e identificar en forma precisa la población más vulnerable, entre otras cosas, implica contar con un sistema de información que provea los elementos requeridos por cada actor y que este pueda ser alimentado con fluidez y de modo confiable. La complejidad del actual sistema, sin embargo, hace difícil su construcción, lo que refleja asuntos no completamente definidos, tales como el rediseño del Ministerio de Educación, sus múltiples estructuras administrativas y el sistema de financiamiento que sostiene este andamiaje. Ciertamente, podrían agregarse muchos y variados temas, pero para los efectos del presente trabajo y sus límites, elijo los ya descritos.

Si se acepta que es posible soñar un sistema distinto al que conocemos, mi primer sueño dice relación con un ministerio que reconozca las diferencias y admita que los establecimientos educacionales con buenos resultados sean autónomos, con única sujeción al currículo nacional y al ordenamiento jurídico que rige el sistema educacional. Por el contrario, en los establecimientos con peores resultados -que mayoritariamente atienden a la población escolar más deprimida – acepte asumir una presencia permanente e intensa. Todo se resume señalando que a mayor calidad de las escuelas y liceos, menor presencia ministerial y, a menor calidad de ellos, mayor intervención estatal.

Se trata entonces de reconocer que el trabajo realizado por los establecimientos educacionales públicos y privados que tienen resultados de calidad debe traducirse en autonomía. Por el contrario, las escuelas y liceos que de manera sistemática obtienen malos resultados, tendrían que saber que el país no está dispuesto a aceptar tanta irresponsabilidad y que podrán ser objeto de la intervención ministerial, organismo que debiera tener la atribución para hacerlo, además de las facultades que le permitan cambiar lo que sea necesario, con el único y no menor fin de asegurar aprendizajes de calidad en las niñas y niños que allí se educan.

Una estructura simple y eficaz

Un segundo sueño dice relación con la estructura del sistema educacional. Desde ya, resulta incomprensible la mantención de la dicotomía que responsabiliza al Ministerio de Educación de los asuntos técnico-pedagógicos y a los municipios de la operación administrativa. La frontera entre unos y otros no es trazable, lo que trae infinidad de problemas al sistema como la escasa responsabilidad que la administración municipal tiene por los resultados de aprendizaje y la distante mirada ministerial a los problemas de gestión que presenta la municipalización.

Un estudio de la Universidad Alberto Hurtado señala que en Chile no existe una masa crítica de profesionales que permita administrar un sistema segmentado en más de 340 aparatos de administración, los que tienen desarrollos y pesos muy desiguales. La mirada local atomizada se empobrece, al punto que los recursos educacionales existentes dentro de una provincia no se ven, a no ser que estén emplazados en la comuna a la cual se pertenece. Así, todas las comunas demandan un Liceo Técnico Profesional, una escuela especial, equipamiento diverso, con independencia de si ellos existen y eventualmente están subutilizados en las comunas colindantes.

Asimismo, la sujeción de la autoridad técnica (directores y cuerpos docentes) a una autoridad política, que debe someterse a la voluntad popular cada cuatro años, genera razonamientos de administración no necesariamente fundados en criterios técnicos o en una lógica de excelencia. La municipalización de la educación chilena cumplió más de 20 años, tiempo suficiente para evaluarla y superarla.

Mención aparte merece la propia estructura del Ministerio de Educación. En la práctica, las decisiones que adopta la autoridad ministerial y los aparatos centrales “bajan” a 13 equipos regionales distintos (Secretarías Regionales Ministeriales) las que, desde esa instancia, son “bajadas” a 41 equipos provinciales (Departamentos Provinciales de Educación), los que recién entonces las trasladan al sistema escolar. Como se comprenderá, el flujo de información, aparte de ser lento, no necesariamente impacta en la base del sistema con la claridad que la autoridad desearía.

Ciertamente, los modernos y múltiples sistemas de información tienden a corregir la distorsión que supone pasar por diversos estancos organizacionales, pero, por lo mismo, debiéramos concluir que no se justifica tener una estructura compleja que no responde adecuadamente a la realidad presente. Resulta necesario abrir debate al respecto, no solo para perfeccionar el procesamiento, uso y tránsito de la información, sino que también para satisfacer la finalidad de contar con información oportuna, confiable y de calidad, en pos de mejorar la toma de decisiones y la gestión global del sistema.

En este sentido, esperable y lógico sería contar con un aparato central que tuviera vigorosas capacidades de diseño y evaluación de políticas y un aparato descentralizado dotado de eficaces capacidades de gestión. En este contexto, me imagino un sistema “provincializado”, espacio en el cual se reunirían las facultades técnicas (reservadas hoy al Ministerio de Educación) y las administrativas (de responsabilidad municipal), y luego los establecimientos educacionales. Obviamente, tamaño cambio implicaría una importante readecuación de esta cartera así como de los aparatos de administración.

Financiamiento alineado con el mejoramiento de los aprendizajes

Otro de mis sueños consiste en modificar el sistema de financiamiento de la educación. Actualmente los recursos se distribuyen en función de la asistencia promedio mensual de los alumnos y sus montos se diferencian por tipo y nivel educacional. Este sistema originario de Chile (que se sepa no imitado ni asumido por ningún otro país del orbe), pretendió en su tiempo alinearse con la política de aumentar la cobertura, lo que implicaba entender el financiamiento como un incentivo para atraer y retener alumnos en el sistema.

Hoy, sin embargo, bien sabemos que el eje de preocupación se desplazó desde el aseguramiento del ingreso de las niñas y niños al sistema educacional (actualmente tenemos una cobertura de 100% en Enseñanza Básica y prácticamente de 90% en la Enseñanza Media) hacia el mejoramiento de la calidad de los aprendizajes. Si somos coherentes con lo antes dicho, el sistema de financiamiento tendría que incentivar el mejoramiento continuo de los aprendizajes, lo que implica superar el pago por asistencia media mensual.

¿Qué puede significar esto? A modo de primera aproximación, podría explorarse un sistema financiado por matrícula real atendida y, a partir de las características de esta matrícula, discriminar el financiamiento por nivel socio-económico. Desde este piso sería posible construir un sencillo sistema de incentivos que premie los buenos resultados de las escuelas y liceos que atienden a la matrícula más pobre y, por extensión, en la medida que los resultados se sostengan por sobre un estándar dado, debieran adquirir un status que les otorgue la máxima autonomía posible, al punto de manejar sus propios recursos financieros.

En el extremo opuesto, los establecimientos educacionales que de manera sistemática y prolongada no obtienen resultados mínimos aceptables, debieran ser intervenidos por el Ministerio de Educación con el fin de mejorarlos y, en caso límite, no debiera descartarse la posibilidad de su cierre definitivo. Crecientemente la sociedad demanda mayor calidad a los bienes y servicios a los cuales accede y de esa lógica no escapará el servicio educacional. Las niñas y niños tienen el derecho a recibir una buena educación y los padres, especialmente los más carentes, la obligación de exigirla.

A diferencia de quienes estiman que la información sirve para elegir colegios, estimo que ella debe ayudar a que la población ejerza un mayor control social sobre el sistema. Ello tiene especial valor para las familias más pobres, las que tienen el derecho a tener un establecimiento de calidad en su entorno vecinal inmediato. Todo lo anterior supone la construcción de sistemas de información comprensibles y fáciles de alimentar, los que esencialmente deben indicar si un establecimiento educacional cumple o no con la función para la cual existe, que no es otra que proveer un aceptable servicio educacional.

Asimismo, los cambios propuestos permiten eliminar flujos de información que son costosos, complejos y discutiblemente útiles. En efecto, todos los días lectivos del año escolar un cuerpo de inspectores debe verificar, entre otras materias, la asistencia efectiva de los alumnos a sus respectivas escuelas. Si se considera que en la Región Metropolitana la matrícula subvencionada se aproxima a 1 millón 200 mil alumnos y que los inspectores son solo 33, a lo más diariamente cubren igual cantidad de establecimientos, dejando más de 2 mil de ellos sin inspección. De este hecho se desprende que potencialmente todo el resto de los recintos educacionales podría adulterar la asistencia, lo que confirma la alta vulnerabilidad del sistema.

Por su parte, los sostenedores deben llenar mensualmente múltiples papeles (boletines de subvenciones), después tienen que presentarlos en cada provincia para su corrección, documentos que luego son procesados regionalmente para el cálculo del desembolso correspondiente, la emisión de los cheques y el pago al sostenedor. Como se comprenderá, mantener esos flujos de información implica tener recursos humanos y financieros cautivos del proceso.

Hipotéticamente, si el sistema se financiara sobre la base de la matrícula efectiva, bastaría tener los RUT de los alumnos para contar con toda la información educacional del país al día y en línea. La tecnología así lo permite y, además, ella es relativamente simple y barata en comparación a los costos del sistema hoy instalado.

Mayor preocupación y responsabilidad por los resultados

Finalmente, sueño con un poderoso y permanente sistema de evaluación que incluya los resultados de aprendizaje y el comportamiento de los docentes. Chile posee un valioso sistema de evaluación representado por la prueba SIMCE, el cual debe ser cuidadosamente mejorado en función de proveer información oportuna y frecuente respecto de los logros y fracasos de las escuelas y liceos medidos. A futuro, requerimos una prueba universal que se aplique con una frecuencia tal que permita medir la misma cohorte de un año a otro y tener así comparaciones respecto de los resultados obtenidos en 4° y 8° básico o 2º medio.

Asimismo, se necesita una medición anual de aquellos establecimientos con resultados bajo un índice dado, como podría ser el promedio estandarizado ya definido. Estas mediciones permitirán focalizar mejor los esfuerzos estatales y verificar sus resultados con rapidez, posibilitando las correcciones que sean necesarias o sencillamente permitiendo la intervención de la unidad educativa.

Con todo, el cambio más relevante debiera ser la construcción de estándares de aprendizaje que permitan correlacionar el puntaje obtenido en un subsector de instrucción con los contenidos curriculares a alcanzar por el curso objeto de la medición. La realidad actual, con mediciones universales tri-anuales y con puntajes que no pueden ser traducidos en logros de aprendizaje, requiere ser superada en corto plazo.

Aquí un dato. Después que se aplicó la prueba SIMCE a los cuartos básicos en el año 2003 fue impresionante ver que las escuelas con buen resultado, no como puntaje absoluto sino que en relación con el promedio de su grupo socio-económico, tenían en común el evaluar con frecuencia a sus alumnos. Los profesores tenían la capacidad de pasar pruebas estandarizadas por nivel, conversar mucho con los estudiantes y suspender clases si era necesario, cuando las evaluaciones generaban problemas. Como contrapartida, nos llamó la atención que la explicación más frecuente entregada respecto de los alumnos que obtuvieron malos resultados fue que se trataba de niños pobres. Esto quiere decir que dentro de la escuela está instalada una forma de discriminación donde los pobres tienen un problema que les impide aprender. Cuando en el debate dijimos que no aceptábamos esa explicación, nos indicaron que los niños tenían problemas de aprendizaje, sin que existiera evaluación que respaldara tal afirmación. Concluimos, entonces, que la evaluación no sólo tiene un valor por los resultados que arroja, sino que también actúa como un elemento catalizador de mejoras.

Paralelamente, es vital que los establecimientos que tienen bajos logros académicos establezcan compromisos anuales de gestión con los resultados de aprendizaje que esperan alcanzar. Estos compromisos debieran ser suscritos por cada curso y subsector de aprendizaje, principalmente en matemática y lenguaje. Estas metas anuales, idealmente construidas a partir de estándares de aprendizaje nacionales, necesariamente debieran ser concordadas localmente por el conjunto de la comunidad escolar y no impuestas por el aparato central del Estado.

Lo anterior tiene relación con saber lo que pasa en el año escolar. Una pregunta que uno debiera hacerse cuando matricula a un hijo en una escuela es qué aprenderá durante el año. Aunque parezca raro, ni yo, en mi calidad de padre, la tengo completamente respondida, porque el ministerio y el currículo no son capaces de dar una respuesta sobre esto. Probablemente es tan simple como estudiar el programa del curso y, a la vez, tan complejo como eso. En la medida en que precisemos los niveles de aprendizaje esperados para cada curso y los formulemos de manera sencilla, entendible y comunicable para el común de la gente, pondremos en manos de los padres y de la comunidad escolar toda una herramienta que puede ser mucho más potente que el SIMCE.

La profesión docente, en toda reforma siempre clave

Respecto del cuerpo docente ¿qué sabemos de nuestros profesores? Preguntémonos si conocemos su formación académica y la multiplicidad de mallas curriculares que sirvieron para su formación inicial, si sabemos de su perfeccionamiento, la pertinencia y el impacto del mismo. Si conocemos sus fortalezas y, por sobre todo, sus debilidades para ofrecer estrategias de superación. Diría que aunque tenemos mucha información, sabemos poco del cuerpo docente del país.

Recientemente se viene instalando la idea que la tarea primordial que la reforma debe enfrentar son los profesores y sus prácticas pedagógicas. Ni más, ni tampoco menos que eso. En estricto rigor, desde el año 1991 la profesión docente viene gozando de continuas mejoras en el plano laboral, salarial y técnico. Notable es constatar que en el año 2004, el tercer puntaje promedio de ingreso a la universidad fue alcanzado por la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación, UMCE, después de la Universidad de Chile y la Universidad Católica.

La realidad es esta: contamos con 140 mil docentes y solo con ellos podemos avanzar hacia el mejoramiento del sistema. Toda iniciativa destinada a mejorar la formación inicial es necesaria e impostergable, pero sus resultados son a décadas plazo.

Asimismo, la evaluación del desempeño docente recién se inicia y comprometió en el “año 1” a 3 mil 800 profesores. Evaluación en régimen y con resultados definitivos se tendrá recién a fines de la presente década. La conclusión es obvia: si los cambios a la profesión docente fuesen determinantes para consolidar la reforma, ella será una realidad no antes de 10 años.

Pese a esto, hay escuelas y liceos que hoy mejoran. Son las escuelas denominadas efectivas, son las críticas que mejoraron con asistencia técnica particularizada, son las focalizadas dadas de alta porque el P-900 tuvo el efecto esperado. Es decir, los buenos resultados pueden ser obtenidos hoy con el cuerpo docente que tenemos. Clave entonces es investigar las experiencias exitosas y extender las lecciones que sean universales al conjunto del sistema.

Con todo, también en este tema tengo un sueño. La construcción de un sistema de formación inicial con mallas curriculares comunes a todas las instituciones formadoras de maestros, un sistema de perfeccionamiento en servicio adecuado a la necesidad exacta de cada profesional y un procedimiento de evaluación del desempeño desplegado en todo el sistema. Asociado a ello veo un simple, claro y elemental sistema de incentivos.