Una política urbana democrática y progresista debe tener como uno de sus ejes centrales la recuperación de barrios deteriorados, asegurando así el bienestar social y la equidad entre todos los habitantes del territorio nacional.

Sin embrago, este objetivo muchas veces adquiere una complejidad superior a la simple inversión de recursos en un lugar determinado. Así, por ejemplo, el mejoramiento de una zona la convierte en un «oscuro objeto del deseo» de los especuladores inmobiliarios, lo que, al fin de cuentas, repercute negativamente en los habitantes originales, los que son reemplazados por una clase media vanguardista que coloniza dichos espacios. Este fenómeno es descrito en la literatura anglosajona y se le denomina «gentrification».

Consideraciones como la anterior nos llevan a la necesidad de analizar profundamente los aspectos involucrados en las políticas públicas de recuperación urbana y de tomar múltiples resguardos antes de implementarlas.

La dinámica público-privada

La dinámica urbana está afectada tanto por decisiones públicas como privadas, las que implican coordinación y cooperación (Judd & Mendelson, 1973), y que muchas veces adquieren una relación dialéctica de reforzamiento o negación. Así, por ejemplo, la construcción de una carretera por parte del Estado, desata inversión privada en un determinado lugar, tal como ocurrió en Huechuraba luego de la apertura del eje Américo Vespucio entre La Pirámide y el Aeropuerto. De la misma forma, la acumulación de inversión privada llevará al Estado a privilegiar dichas áreas para el mejoramiento de su infraestructura, tal como lo demuestra la pronta llegada del Metro hasta Puente Alto o Huechuraba. Por el contrario, una inversión estatal o privada que provoque fuertes externalidades negativas, como un vertedero, una cárcel o una planta de tratamiento de aguas servidas, desincentivará el apoyo del otro sector.

Podemos sostener entonces, que, en el plano de lo urbano, se pueden dar círculos virtuosos o viciosos de alta inversión o abandono de determinadas áreas. Curiosamente, a pesar de lo positivo que a primera vista parece, el círculo virtuoso del crecimiento o la regeneración urbana, provoca, aun sin ser el objetivo deseado, un aumento en el precio del suelo, y eventualmente, una «clase medianización» del espacio recuperado.

En este contexto, en que incluso lo aparentemente «bueno» tiene aristas negativas, es necesario que el acuerdo entre los sectores público y privado se dé en condiciones de máxima transparencia, y con un claro entendimiento respecto de las prestaciones que ambos sectores recibirán, así como la forma en que serán repartidos los eventuales beneficios.

Políticas públicas de recuperación urbana y gentrificación

Tal como lo acabamos de describir, una recuperación exitosa de zonas o barrios deteriorados dejados al arbitrio de la dinámica del mercado inmobiliario, genera un proceso importante de gentrificación. Así, si este fenómeno desea ser evitado por parte del sector público, es necesaria la elaboración de políticas complementarias a la regeneración urbana que permitan a los pobres mantener su vivienda. Dichas políticas públicas demandarán una negociación previa a la materialización de la inversión, en la que se clarifiquen los límites al mercado inmobiliario y su dinámica favorable a la segregación social.

Ahora bien, se debe ser honesto y reconocer que, en un contexto democrático, la expulsión de los pobres de las zonas regeneradas, no significa en ninguna forma un menoscabo en el patrimonio económico de dichos sectores. Así, al subir el precio del suelo, los propietarios pobres se ven beneficiados, y, si deciden irse, no es porque sean expulsados vía represión, sino porque aumenta el costo de los servicios en la zona (comercio, etc.), eventualmente suben las contribuciones, y, principalmente, si se cambian hacia zonas no recuperadas obtienen una importante plusvalía. Así, si en nuestro horizonte programático está el evitar la gentrificación, ello no es porque ésta dañe materialmente a los pobres, sino porque cualquier política urbana progresista debe tener dentro de sus consideraciones centrales el ideal de mezcla social en el espacio.

¿Qué se requiere para una efectiva recuperación de barrios deteriorados?

La recuperación de barrios requiere diversas políticas y condiciones, las que pueden ser divididas en: políticas públicas, decisiones privadas, y características de lugar a recuperar.

a. Políticas públicas: Ciertamente cualquier proceso de recuperación de barrios deteriorados, a pesar de la dialéctica antes mencionada, tiene en el Estado su actor central. Antes que la inversión privada aparezca, el Estado debe asegurar ciertas condiciones mínimas; entre las que se cuentan el otorgamiento de seguridad jurídica a los propietarios (regularización de la propiedad), la mantención del orden y la seguridad pública, la construcción de infraestructura mínima para recibir nueva población, y eventuales cambios en el uso o propiedad de los bienes públicos ubicados en el sector.

Una segunda línea de intervención estatal es el asegurar el acuerdo y la cooperación de quienes actualmente viven en el lugar. Así, la participación ciudadana y la negociación con las juntas de vecinos u otros grupos comunitarios sin vitales.

En tercer lugar, es deber del Estado asegurar que la recuperación del barrio no provocará problemas mayores en la trama urbana, generando externalidades negativas tales como tacos, desaparición del comercio en zonas aledañas, daño ambiental, etc. Por ello, la realización de estudios de impacto vial, ambiental y económico es un paso previo a la negociación con el mundo privado.

Finalmente, y luego de cumplido con lo anterior, se pueden comenzar a diseñar políticas que hagan de la inversión en la zona algo atractivo para los inmobiliarios y otros inversionistas privados. Muchas veces la simple construcción de una cierta obra de infraestructura es motor suficiente (como ocurrió en Huechuraba); sin embargo, en otras ocasiones, especialmente en zonas cuyo deterioro es profundo y conlleva estigmas territoriales afincados en la mente del mundo privado (la población La Legua, por ejemplo), se requieren políticas más activas, consistentes en subsidios a la oferta o la demanda, reducciones tributarias, creación de distritos tarifarios especiales y otros.

Cabe hacer notar que en países políticamente unitarios y centralizados como el nuestro, las políticas de recuperación de barrios o regeneración urbana requieren de la coordinación de varios niveles de gobierno. Así, se necesita el concurso de la voluntad política del gobierno central quien provee infraestructura y servicios, y también del gobierno local, quien deberá ser, en última instancia, el encargado de la gestión y promoción de los proyectos.

b. Aportes privados: Así como al sector público le corresponde la inversión en «gran infraestructura», lo central del aporte privado está dado por la inversión en la infraestructura de rango medio: vivienda, comercio, servicios, etc. Asimismo, y tal como o demanda la lógica privada de la ganancia, en este sector recae la necesidad de promocionar y publicitar el proyecto para asegurar su éxito presente y futuro.

c. Características del lugar: Finalmente, y tal como lo he señalado en otras columnas, para la recuperación de barrios, así como para cualquier intervención urbana, aparece como un hecho indesmentible que el lugar y sus características son importantes. Así, el barrio a recuperar debe poseer atractivos que puedan ser explotados por el mercado: patrimonio urbanístico, identidad, ubicación, etc. Además, y tal como ya señalé anteriormente, es necesaria la existencia de una población organizada y comprometida con el proyecto, es decir dispuesta favorablemente hacia un cambio, quizás radical, en sus condiciones de vida.

La recuperación de barrios residenciales

Existen fundamentalmente cuatro tipos ideales de políticas de recuperación de barrios; las que pueden mezclarse en proyectos determinados: (a) Políticas que implican cambios de uso de suelo utilizando la infraestructura existente (ej. Puerto Madero en Buenos Aires, Fanneuil Hall en Boston, etc.; (b) Políticas que implican cambios de uso del suelo no utilizando la infraestructura existente, tal como se pretende hacer en el área del aeropuerto Cerrillos con el «Portal Bicentenario»; (c) Políticas que mantienen el uso del suelo y recuperan la infraestructura existente (Ej. Recuperación de casas antiguas en Valparaíso o Santiago poniente); (d) Políticas que mantienen el uso del suelo y no utilizan lo existente, tal como ha ocurrido con la demolición de vivienda social de altura en EE.UU. y su reemplazo por vivienda de menor densidad.

Ahora bien, al hacer un catastro de grandes proyectos de renovación o recuperación de barrios de carácter residencial, nos encontramos con que las estrategias utilizadas se repiten una y otra vez, con modificaciones menores o simplemente integrando más de una de las estrategias aquí presentadas. Dichas estrategias son las siguientes:

a. Incorporación de usos de suelo distintos al habitacional (mejoramiento por la inclusión de «atracciones»): Muchas veces un barrio puede ser recuperado simplemente por la llegada del comercio, equipamiento de servicios, o una industria determinada. Así, la inclusión de usos de suelos distintos al residencial en zonas marginales afecta positivamente la dinámica inmobiliaria del lugar, tal como ha ocurrido en nuestra capital con la instalación de supermercados, malls y otros. Si bien lo más utilizado internacionalmente es el comercio, la instalación de «atracciones» de entretención o culturales también es un aliciente fuerte para el sector privado; tal como está comenzando a ocurrir con el Museo Interactivo Mirador.

b. Incorporación de vivienda para sectores de más altos ingresos (mixed income developments): La recuperación selectiva o la construcción de nueva vivienda para sectores de más altos ingresos en zonas marginales afecta en forma dual al barrio en su conjunto. Desde una perspectiva objetiva y material aumenta el valor del suelo, generando plusvalía para los habitantes pobres; y, en el plano subjetivo, la aparición de «vivienda bonita» genera un incentivo psicológico para que los habitantes pobres mejoren y hermoseen sus viviendas, lo que finalmente, tiene también un impacto en lo económico.

c. Mejoramiento del mobiliario y la infraestructura urbana ligera: Este es el tipo más simple de proyecto de recuperación urbana e implica simplemente el mejoramiento de las luminarias de la calle, la construcción y mantención de jardines, la instalación de bancas, etc.

Políticas para asegurar el poblamiento de barrios recuperados

Uno de los grandes desafíos que poseen las políticas de recuperación de barrios deteriorados es su poblamiento en el corto y largo plazo. En nuestra capital, el plan de repoblamiento urbano de la comuna de Santiago utilizó una de las estrategias más conocidas, la entrega de un subsidio a la compra de viviendas en la zona previamente definida como objetivo. Los resultados de esta política en nuestra capital no tienen una lectura fácil. Si bien entre los últimos dos censos la población de la comuna de Santiago no sólo no ha aumentado, sino que se ha reducido, es innegable que la construcción de nuevos edificios ha traído la llegada de nueva población, especialmente familias jóvenes con hijos pequeños o adultos jóvenes solteros.

En este caso, si realmente existe la voluntad política de recuperar el casco céntrico de la ciudad, parece necesario complementar el subsidio con otras herramientas utilizadas con éxito en el extranjero. Una primera alternativa en este sentido es extender los subsidios no sólo a la adquisición de vivienda sino también a otros sectores como el comercio o los servicios; entregando un aporte en dinero (o bien rebajándolo del costo) a quienes quieran instalar nuevas facilidades.

Asimismo, diversos países han empleado con éxito su política tributaria para recuperar zonas deterioradas, entregando exenciones o reducciones en la carga, o simplemente permitiendo descontar impuestos por otras inversiones a empresas que inviertan en las zonas que se desea recuperar. Sin embargo, nuestra rígida ideología neoliberal no nos ha permitido ni siquiera discutir una alternativa como la recién planteada.

Por último, una forma de asegurar el poblamiento es generar la certeza cognitiva en los potenciales inversionistas y compradores de vivienda que las condiciones que hacen atractiva la inversión en un momento determinado se mantendrán en el tiempo, o que se materializarán nuevas inversiones públicas o privadas en el mediano y largo plazo. Así, lo que se busca es generar una expectativa de ganancia en el largo plazo que haga atractiva no sólo la inversión sino además su expansión futura.

Políticas para evitar la gentrificación

Se ha dicho hasta ahora que cualquier proceso de recuperación o mejoramiento de un barrio, dejado al libre arbitrio del mercado, conllevará, tarde o temprano, la gentrificación del sector. Sin embargo, la oportuna inversión del sector público, a través de políticas previamente planificadas, puede detener este fenómeno, asegurando la mezcla social en el espacio.

Cabe hacer notar que todas las herramientas de política pública destinadas a detener la gentrificación implican una intervención sobre la dinámica especulativa del mercado, lo que siempre conlleva el riesgo de rechazo por parte del sector inmobiliario y de los grupos más conservadores de la sociedad.

Todas las sociedades desarrolladas, incluidos los neoliberales en EE.UU., han aplicado con éxito, al menos en pequeña escala, políticas anti-gentrificación o a favor de la mezcla social en el espacio. Así, por ejemplo, los grandes proyectos de reconversión de los barrios de vivienda social en las ciudades del noreste americano se han desarrollado siempre manteniendo un porcentaje de unidades habitacionales nuevas para ser destinadas a los antiguos habitantes del ghetto, tal como es el caso de loa actual reconversión de Cabrini Green en Chicago, uno de los barrios más peligrosos de EE.UU. en las décadas de los 1970’s y 1980’s. En este contexto, la negociación entre el Estado y los residentes pobres por un lado y las inmobiliarias por otro, guarda relación con los porcentajes de mezcla social en el espacio que serán buscados; es decir, cuántos nuevos residentes de clase media y cuántos pobres compartirán el nuevo desarrollo.

Un segundo tipo de políticas para facilitar la permanencia de residentes de bajos ingresos en las nuevas zonas recuperadas dice relación con el establecimiento de diversos tipos de subsidios, siendo los más típicos, las reducciones en las contribuciones u otras variables tributarias, y la entrega directa de dinero en forma anual. Más recientemente, se han estrenado con éxito políticas de otorgamiento de subsidios que no se relacionan directamente con la vivienda, tales como becas para buenos colegios privados en la zona, créditos blandos, etc.

Por último un tercer tipo de políticas se relaciona con el establecimiento de restricciones a la compraventa, ya sean directas, como la prohibición de vender un inmueble hasta un determinado número de años después de la recuperación urbana, o indirectas como el establecimiento de fuertes impuestos a la compraventa en forma de políticas de recuperación de plusvalía (impuestos sobre la diferencia entre el valor de la propiedad antes de la inversión pública y luego de ella).

Cómo determinar qué barrios deben ser recuperados

Ciertamente la desigualdad al interior de una ciudad o región genera conflictos sociales de importancia y minimiza las posibilidades de éstas para competir en un mundo globalizado, desincentivando la inversión privada y la llegada de mano de obra o turistas. Así, en principio, todo barrio deteriorado es un buen candidato para la reconversión. Sin embargo, los recursos son limitados y por tanto debe existir una priorización a la hora de invertir recursos públicos escasos. Esta priorización debe tener en cuenta al menos los siguientes aspectos:

a. Que el deterioro del barrio esté contribuyendo al deterioro de las zonas aledañas, lo que habitualmente sucede con barrios en que las patologías sociales como delincuencia y drogadicción alcanzan altas tasas. Así, al enfrentarnos a la posibilidad de «contagio social», mientras los conservadores plantean como una política pública adecuada la «contención» o segregación de los «infectados» a través de muros o la creación de un «espacio urbano militarizado» (Dais, 1990), tal como la hizo la Alcaldesa Eres en Lo Barrenechea; el progresismo debiese sustentar la intervención sobre el barrio afectado y su recuperación urbana y social.

b. Que el deterioro de un barrio amenace la continuidad de la trama urbana, generando zonas en la que la locomoción colectiva o los vehículos de servicios básicos no pueden circular con normalidad. En este sentido, la creación de «vacíos» urbanos, en los que el sistema social deja de estar presente debiese ser motivo suficiente para intentar la recuperación. Finalmente,

c. Que el deterioro aumente el riesgo social en que se encuentran quienes habitan el lugar; es decir que a través del tiempo, y debido a la estigmatización del territorio en cuestión, se compruebe un empeoramiento generalizado de los diversos índices de desarrollo humano o económico en los que vive una determinada población.