El Estado es intrínsecamente malo. Es siempre ineficiente. La burocracia estatal es enemiga de la libertad, pues tiende a controlar y anular los derechos fundamentales de los ciudadanos y a impedir el desarrollo de su creatividad. La maquinaria estatal es muy costosa y debe ser pagada por los impuestos de los privados, los que de esa manera ven disminuir las ganancias que les permitirían trabajar, invertir y ahorrar más.
La consecuencia de lo anterior es obvia: la idea de un Estado mínimo. Mientras menos Estado, mejor. Si queremos más libertad, debemos exigir menos Estado. El desarrollo económico supone un Estado muy reducido al punto que las relaciones entre mercado y Estado son un juego de suma cero: menos Estado significa más mercado y, por el contrario, más Estado es equivalente a menos mercado.
En otro plano, y no menos importante, el Estado es la gran fuente de corrupción y, por tanto, un Estado reducido, mínimo, creará menos oportunidades para la arbitrariedad, menos sinecuras, hará más difícil el “rentismo”, la “coima” o el enriquecimiento ilícito. Por tanto, hay que privatizar todo cuanto sea posible, reducir los impuestos y los servicios públicos, disminuir las regulaciones al mínimo y cualquier otra forma de ingerencia estatal.
Al lector no le sorprenderá este breve resumen que se ha hecho, pues está familiarizado con esta ideología que por casi tres décadas ha sido difundida entre nosotros por el Instituto Libertad y Desarrollo, la Sociedad Mont Pelerin, los editoriales de los diarios El Mercurio o Estrategia. Además, como ha sido dicho, “la agresiva desconfianza hacia el Estado” constituye uno de los pilares sobre que se asienta la ideología de los gremios empresariales (Vid. Genaro Arriagada, Los Empresarios y la Política, Santiago: Ediciones LOM, 2004, págs. 74 y ss.)
En www.asuntospublicos.org hemos planteado en diversos trabajos lo erróneo de esta concepción (Vid. Informe Nº 36, marzo 2001: ¡Menos Impuestos. Menos Estado! Crítica a un Tema Recurrente del Pensamiento de Derecha; Informe Nº 284, enero 2003, Chile: El más Pequeño Estado entre las Economías Libres; Informe Nº 322, junio 2003, Corrupción Estatal: Poco que ver con el Tamaño). Al hacerlo impulsábamos una tendencia que se ha ido imponiendo en el tiempo.
Hoy, en el mundo, en los grandes centros de pensamiento, en las universidades, en los organismos multinacionales como el Banco Mundial, el BID e incluso el FMI, existe una visión del Estado que, más allá de políticas equivocadas que siempre puede haber, lo considera piedra angular del desarrollo y progreso de las naciones.
Este Informe – el primero de dos – vuelve a discutir el rol del Estado, reiterando ideas ya planteadas y utilizando conceptos y categorías formuladas por Francis Fukuyama, un destacado intelectual norteamericano que luego de la caída del Muro de Berlín cobrara fama al plantear que con el triunfo de la democracia liberal y del capitalismo se había llegado al “fin de la Historia”. Fukuyama, que goza de alta credibilidad en la derecha, ha entrado a este debate argumentando que los países, los ciudadanos y el orden internacional requieren Estados fuertes, eficientes y no Estados mínimos. Tal es el contenido de su reciente libro, State-Building. Governance and World Order in the 21st Century, New York: Cornell University Press. 2004.
El alcance y la fuerza del Estado
El Estado moderno – recuerda Fukuyama – con sus grandes ejércitos, el poder de recolectar impuestos y una burocracia centralizada es una creación europea de no hace más de 400 o 500 años. Desde entonces ha sido visto por los sectores conservadores como fuente de bien y mal.
El mismo poder coercitivo que le permite proteger los derechos de propiedad es el que le hace posible confiscar propiedades. No es extraño, por tanto, que la política durante el Siglo XX haya estado marcada por controversias acerca del tamaño y la fuerza del Estado. A comienzos del siglo pasado, el Estado no alcanzaba a consumir el 10 por ciento del PIB; hacia 1980, en los países europeos y Estados Unidos consumía cerca del 50 por ciento, y 70 por ciento en el caso de Suecia.
En las décadas de 1980 y 1990, bajo la influencia del “Thatcherismo” y el “Reaganismo” (de nuestros “Chicago Boys” en Chile) y bajo el influjo ideológico de Friedrich Hayek, se produjo un movimiento para reducir el Estado que prácticamente copó el corazón de las políticas públicas. Fueron los años de gloria del pensamiento neoliberal.
Pero ¿cuál es la correcta dimensión del Estado?
El análisis de este controvertido asunto Fukuyama lo inicia con una distinción que parece lúcida. Hace una diferencia entre el alcance o esfera de acción (scope) del Estado y su fuerza (strength). Lo primero alude a las diferentes funciones y objetivos que se propone el Estado; lo segundo al poder o habilidad para planificar y ejecutar políticas y hacer cumplir las leyes.
Un Estado fuerte – es la definición de Fukuyama – es aquel cuya institucionalidad tiene poder para formular y llevar adelante políticas y hacer cumplir las leyes; para administrar con eficiencia y con una burocracia reducida; que controla la corrupción, el abuso y el soborno; capaz de asegurar que las instituciones se desempeñen con un alto nivel de transparencia y de responsabilidad ante los usuarios y ciudadanos; y más importante, que haga respetar las leyes.
Como se desprende de esta definición, un Estado institucionalmente fuerte no es uno represivo. Por el contrario, casi todas las dictaduras institucionalmente son Estados débiles, abusivos, opacos por oposición a transparencia, corruptos, ineficientes, despóticos.
Estas dos categorías le permiten hacer a Fukuyama un gráfico simple pero que facilita ilustrar la situación de diferentes Estados. En uno de los ejes (x) ubica el alcance del Estado; en el otro (y) su fuerza.
La pregunta que se hace Fukuyama es ¿cuál de estas combinaciones (entre alcance y fuerza) es la que mejor facilita el desarrollo de una sociedad? Las respuestas son varias, porque caben diferentes opciones de política.
Sin duda se puede afirmar que las soluciones están en el Cuadrante I y el Cuadrante II.
En el Cuadrante I se ubican las políticas más auténticamente liberales en lo económico, en cierto modo la respuesta favorita de los economistas, lo que significa un Estado con fuerte efectividad institucional pero con pocas y bien seleccionadas funciones. Debe situarse alto en el eje Y; pero en el eje X cerca de su origen, aunque no tanto, pues es inconveniente para el desarrollo económico un Estado que no cumpla funciones mínimas, como la protección de los derechos de propiedad, la mantención del orden público, de una política económica coherente.
El Cuadrante II, en cambio, supone una política que, al igual que la anterior, exige un Estado institucionalmente fuerte (alto en el eje Y) pero que asume más funciones (lejos de su origen en el eje X), las que desempeña con poder y eficacia. En cierto modo esta es una política más bien socialdemócrata, con un compromiso con la libertad económica, pero con un Estado que asume roles en la búsqueda de la justicia social, las regulaciones económicas, la lucha contra los monopolios, la provisión de servicios de educación, vivienda y salud a los más necesitados.
Ambos cuadrantes suponen Estados fuertes; la diferencia está en la amplitud de sus esferas de acción. Un claro rechazo al simplismo ideológico de derecha de que hemos hablado. El Estado mínimo es una falacia. El Estado siempre debe ser institucionalmente fuerte. Lo que hace la diferencia es la amplitud de su enfoque.
Si las anteriores dos situaciones son satisfactorias, aquellas ubicadas en el Cuadrante III y en el Cuadrante IV no lo son. En el Cuadrante IV se ubican Estados que abarcan muchas funciones pero que las desempeñan mal. El Cuadrante III, tan malo como el anterior, incluye Estados que enfrentan pocas tareas, pero que, además, no tienen poder institucional para desarrollarlas con algún grado de eficacia.
La matriz de la “estatidad”
Sobre la base de los conceptos anteriores, Fukuyama construye lo que llama una matriz de “estatidad” (emplea la palabra stateness que hemos traducido como “estatidad” para aludir a las características del Estado en una sociedad, el que tiene conjuntamente dos dimensiones: su fuerza o debilidad en términos de poder institucional y la amplitud o reducción de sus tareas. “Estatidad” parece un término más adecuado que “estatización”, que tiene la connotación de aludir sólo al tamaño del Estado. En esa matriz de “estatidad” Fukuyama ubica, a modo de ejemplo, a algunos países. He conservado algunos de ellos al tiempo que, de mi cosecha, he agregado otros.
Por supuesto este ejercicio – y Fukuyama lo advierte – es indicativo, pues no es fácil fijar con precisión el lugar de cada país en un determinado cuadrante.
El Estado norteamericano se podría definir como uno que tiene una esfera de acción relativamente reducida, pero con enorme poder. Pequeño en alcance, pero muy fuerte donde decide estar; por tanto, su lugar es el Cuadrante I. Japón, sin llegar a los niveles de expansión del alcance del Estado característico de los países europeos, se acerca más a ellos que a Estados Unidos.
En cambio, típicos habitantes del Cuadrante II son los gobiernos de Europa Occidental y del Norte, preocupados del desarrollo económico, pero también de la justicia social y de una economía con mercados debidamente regulados. Estos son países donde, como hemos señalado en un informe anterior, el gasto del gobierno es tan alto que en muchos de ellos supera el 40 por ciento del PIB como ocurre en Alemania (45,9%), Holanda (47,8%), Dinamarca (52,3%), Francia (52,1%) Suiza 49%), Noruega 46,2%, Finlandia 47%, Austria 49,8%, Suecia 56%, o que casi alcanzan esa cifra como el Reino Unido (39,1%) o Islandia (38,8%). Los datos anteriores corresponden a 1999 y han sido sacados del Índice de Libertad Económica 2002 que elaboran The Heritage Foundation y The Wall Street Journal.
La desaparecida URSS, en cambio, figura como un Estado que tiene el mayor alcance por la amplitud de sus funciones; tareas que, sin embargo desempeñaba de modo mediocre, esto es, que tenía una baja fuerza institucional. Dado que, como establecimos en las definiciones, por lo general la capacidad represiva de un Estado es más bien signo de debilidad que no de fuerza, no es extraño que la URSS aparezca como un Estado menos fuerte que los Estados Unidos y naciones de Europa Occidental y del Norte.
Muchos Estados africanos y del Asia Central caben en el Cuadrante III y cerca del origen del eje X, pues cumplen muy pocas funciones y con nula efectividad. No existe un indicador preciso que permita medir la ineficacia de un Estado para cumplir funciones básicas. Sin embargo, creemos que uno de ellos podría ser el nivel de corrupción, factor éste último para el que sí hay índices y ranking. Al respecto, como lo indica un Informe anterior, publicado en www.asuntospublicos.org Nº 322: Corrupción Estatal: Poco que ver con el Tamaño, junio 2003, los países más corruptos de la tierra tienen los Estados más débiles. Incluso en la mayoría de ellos, el consumo del gobierno no alcanza al 12 por ciento del PIB (Nigeria, Paraguay, Haití, Madagascar, Indonesia, Azerbaijan, Uganda, Ecuador, Camerún, Kazajstán, Viet Nam, Georgia).
La mayoría de los Estados de América del Sur, en cambio, debieran ubicarse en el Cuadrante IV. Ellos intentan cubrir una enorme variedad de campos: la administración de empresas productivas en las diversas áreas (desde hotelería hasta explotación de minerales), la seguridad social, variados programas sociales, enormidad de regulaciones, prestación de servicios en salud, educación, promoción de una política industrial y las funciones más tradicionales como las fuerzas armadas, policía, administración de justicia.
Pero normalmente estos Estados, que tanto abarcan, hacen todo a medias y difícilmente llevan adelante las políticas que impulsan ni hacen cumplir las normas y leyes, carecen de transparencia y responsabilidad, los carcome la corrupción, tienen enormes e inefectivas burocracias, no recaudan impuestos, regulan malamente, sus sistemas judiciales y policía son ineficientes y corruptos. Estados cuya esfera de acción es enorme, pero cuyo poder institucional es débil.
A Chile actual lo hemos ubicado en otro cuadrante que los países sudamericanos debido a que tiene un Estado que intenta cumplir menos funciones que sus congéneres de Brasil, Argentina o Ecuador, pero con una mayor fuerza institucional que ellos; tiene más alcance que Estados Unidos, pero menos que los de Europa Occidental y del Norte.