Las empresas públicas

En un informe anterior se hizo mención a este tema (1), señalando las diferencias que tienen las empresas públicas entre sí.

En la práctica, el continuo proceso de privatizaciones que ha ocurrido desde 1975 hasta la fecha ha implicado que las entidades que se mantienen como estatales tienen situaciones distintas desde el punto de vista jurídico, de su dependencia dentro de la organización del Estado, de su autonomía financiera y de la estructura de su gobierno corporativo.

Algunas de ellas conservan un alto grado de autonomía y están regidas por leyes orgánicas propias. Es el caso de CODELCO, ENAP, ENAMI, Ferrocarriles, BancoEstado y Televisión Nacional. Entre ellas, difieren en la forma en que se relacionan administrativa y financieramente con el gobierno.

Otro conjunto son las entidades de propiedad de CORFO y que dependen de esa corporación en su calidad de accionista. En muchos casos, se trata de instituciones que fueron creadas por ella; en otros, se le cedió la administración.

En todo caso, los esfuerzos realizados para establecer una suerte de estatuto orgánico para las empresas del Estado han sido parciales y poco sistemáticos; habitualmente, en respuesta a problemas coyunturales que han surgido. Una de esas instancias fue la creación del Sistema de Empresas Públicas (SEP), que constituye una curiosa entelequia que merece una explicación.

El SAE

Desde sus inicios, la CORFO formó “comités”, de los cuales surgieron las grandes empresas que estuvieron asociadas a la industrialización chilena posterior a la Segunda Guerra Mundial. Más tarde, se formó la Gerencia de Empresas de la institución, encargada de la gestión de las firmas de su propiedad. Sin embargo, ya entonces se fueron creando otras empresas, mediante leyes especiales o por acciones gubernamentales, las cuales dependían de diferentes ministerios.

A pesar del rápido avance de las privatizaciones, que buscaban sacar al Estado de los procesos productivos directos, nunca se enfrentó en forma sistémica la situación de las entidades que se mantenían en la propiedad estatal, con lo cual las normas de funcionamiento eran bastante desiguales entre ellas.

Los primeros pasos fueron dados por la propia CORFO, al transformar en 1997 la Gerencia de Empresas en el “Comité Sistema Administrador de Empresas (SAE)”, dependiente del Consejo de la Corporación y de su Vicepresidente Ejecutivo, buscando separar las tareas de fomento productivo de la administración de empresas. Entre sus labores, tenía que proponer a sus directores, controlar su gestión y preparar la privatización de aquellas que se acordara traspasar total o parcialmente.

En la Administración Lagos, progresivamente se le fueron asignando nuevas tareas al SAE, entre ellas, servir al Estado como organismo técnico asesor en el control de la gestión de las empresas estatales cuando se le requiriera expresamente, lo cual ocurrió a petición del Ministerio de Hacienda y del de Transportes y Telecomunicaciones. Adicionalmente, inició la práctica de emitir instructivos a las empresas bajo su tuición, sobre el seguimiento de “buenas prácticas”, así como se les aplicaran las normas de las sociedades anónimas abiertas en lo pertinente, en especial, la entrega de información. Quedaban fuera de su ámbito TVN, Banco del Estado, CODELCO y las empresas de la Defensa Nacional. (2)

El SEP

Finalmente, en junio de 2001, el SAE se transformó en el “Comité Sistema de Empresas SEP”, como un “organismo técnico asesor” en el control de la gestión de las empresas que había ido acumulando bajo su gestión, entre cuyas tareas estaba la de proponer a la respectiva junta de accionistas o responsable, la designación del directorio de cada entidad.

El directorio del SEP está conformado por nueve miembros: tres designados por el Presidente de la República, entre ellos, su presidente; dos por el Ministerio de Hacienda; uno por Economía; y tres por CORFO, entre los cuales hay representantes de Minería y Transporte y Telecomunicaciones.

El conjunto de empresas en que el SEP tiene tuición es heterogéneo y está compuesto por cuatro subconjuntos:

a) Las diez portuarias, sucesoras de la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), todas de propiedad estatal, pero la mayoría de gestión privada, pues fueron concesionadas mediante licitación sus principales sitios de operación. Las cuatro más pequeñas siguen siendo administradas por el Estado.

b) Las filiales de CORFO, creadas por esta entidad o que le ha sido transferida la propiedad. Entre ellas está el conjunto de las sanitarias, de las cuales conserva la propiedad minoritaria de cuatro privatizadas (Aguas Andina, Esval, Essbio y Essal) y ocho que están concesionadas al sector privado, las cuales han sido fusionadas en Essan. El resto está compuesto por nueve entidades de variados tamaños y funciones, entre ellas, Metro, Polla, Zofri, los restos de Enacar y algunas de menor importancia.

c) Varias empresas creadas por ley, que poseen sus propios estatutos. Tienen relación con el SEP por la ley 19.847 de 2002, que estableció que junto con recibir la garantía del Estado para sus deudas o la emisión de bonos, debían firmar Convenios de Programación en que se establecían metas anuales de gestión, cuyo cumplimiento el SEP debía informar al Ministerio de Hacienda y al Parlamento, mientras duraran estos compromisos. En esta situación se encuentran Metro, Ferrocarriles, Merval y ENAMI.

d) Otros casos corresponden a ENAP, que teóricamente se encuentra bajo el control del SEP, pero que en la práctica opera con plena autonomía, Correos y la pequeña EMAZA. (3)

Limitaciones del SEP

La experiencia del SEP muestra avances importantes en varios ámbitos, tales como haber completado el proceso de privatización de las portuarias y sanitarias sin mayores críticas; la mejoría de los indicadores de gestión como ventas y utilidades; el establecimiento de planes estratégicos en las diferentes unidades; y la dictación de códigos de ética y transparencia.

Sin embargo, en la práctica, el SEP se ha conformado a través de un proceso de agregación de empresas que se le han ido incorporando progresivamente, así como funciones parciales y específicas que se han sumado sin la suficiente organicidad. No constituye un “holding” propiamente tal, desde el punto de vista jurídico ni operativo.

Ha llegado el momento de darle una estructura organizativa, lo cual requiere de una definición previa que no es fácil, a causa del tipo de materias envueltas, y que requeriría una discusión al interior del gobierno y después en el Parlamento. La estructuración de una organización adecuada para el conjunto de empresas públicas es una materia que supera con creces los meros cambios en su sistema de gobierno, como está ocurriendo en el momento actual.

La primera definición es si se desea adoptar la estructura de “holding”, mediante un ente que esté a cargo de la gestión del conjunto de empresas estatales.

Al respecto, se requiere definir cuáles empresas debieran constituirlo y definir la situación de varias que hoy operan con diferentes regímenes (CODELCO, ENAP, ENAMI, BancoEstado, TVN, Ferrocarriles, Metro, entre otras) y las ventajas o inconvenientes de mantener su autonomía. No es una definición sencilla y cualquier opción debería llevar a cambios de la legislación que las rige.

También se necesita establecer las atribuciones que tendría este nuevo SEP, o como se llame, en varios aspectos, tales como:

• definición de la propiedad;
• designación de directorios;
• grado de intervención del gobierno en la gestión de las empresas;
• facultad para establecer instructivos obligatorios y en qué materias;
• atribuciones en materia de control interno;
• participación en la definición de las remuneraciones de sus directores y ejecutivos y aprobación de las negociaciones colectivas;
• existencia de una contraloría central para las empresas;
• designación de los auditores externos;
• responsabilidad de los directorios y ejecutivos; y otros aspectos similares.

Estas atribuciones estarían estrechamente ligadas al sistema de gobierno del propio SEP, es decir, la composición y designación de su directorio y el tipo de dedicación que requieren sus funciones; el nivel de sus remuneraciones; el tamaño de su planta y el sistema de sueldos; y la relación con las diferentes entidades de gobierno.

Otra definición se relaciona con el sistema de control al que estarán afectas las empresas, hasta dónde debe llegar el campo de acción de la Controlaría General de la República y cuál es el papel de la Superintendencia de Valores.

Directores de empresas estatales: quiénes no

Una manera de adoptar definiciones es señalar quiénes no deben pertenecer a estos cuerpos colegiados.

La primera es la presencia de ministros de Estado, tal como ocurre en la actualidad en varias entidades: Minería en ENAP, CODELCO y ENAMI; Hacienda en CODELCO y así en otros casos. Se ha mencionado la conveniencia que los ministros puedan ejercer el control directo de las empresas bajo su radio de acción. Sin embargo, existen varios argumentos en contrario:

a) Ellos deben dictar las políticas generales y sectoriales, pero no estar en la ejecución concreta y, menos aun, en su gestión operativa, que le corresponde a una empresa. No deberían participar en este nivel quienes dictan las directrices estratégicas de entes bajo su dependencia.

b) Por lo general, carecen del tiempo y la concentración para realizar a cabalidad esta tarea.

c) No es conveniente que un ministro sea partícipe de las responsabilidades políticas y legales que le corresponde a un director de una empresa, por muy importante que sea.

Por lo tanto, los ministros deberían ser excluidos de los directorios.

Otro estamento que está presente en varios casos son los representantes gremiales laborales, profesionales y empresariales. Los ejemplos son variados: Fuerzas Armadas y supervisores del cobre, ambos en CODELCO; SONAMI en ENAMI, SOFOFA en ENAP, etc. Como defensores de intereses específicos y no de la conveniencia general de la empresa, no deberían participar en los entes colegiados: ¡todos fuera!

Directores “independientes”

Ha surgido el tema de la “independencia” de los directores. Hay que tratar de aclarar el significado del término, porque surgen diversas interpretaciones, la mayor de las veces ajustada a las propias conveniencias de quienes la reclaman.

¿Independencia de qué? Para la Derecha, pareciera que no pueden ejercer estas posiciones quienes tengan militancias políticas o se declaren partidarios del actual gobierno, mientras tendrían esta condición los “técnicos” contrarios al actual Ejecutivo, lo cual constituye una discriminación inaceptable.

Diferente es la necesaria profesionalización y especialización de los directivos, tarea en la cual el SEP ha estado realizando importantes avances, aunque todavía queda camino por recorrer. Esta posición ha llegado al absurdo que los directores deberían ser designados con procedimientos similares a los utilizados para nombrar a los consejeros del Banco Central.

Algunos han opinado acerca de la conveniencia de reproducir el modelo TVN para las empresas. No es una buena idea, si se considera la experiencia de ese caso, caracterizado por la inestabilidad, a causa de los conflictos en la designación de los directores, las disputas al interior del cuerpo colegiado, la rotativa de sus integrantes y los continuos cambios de autoridades superiores del canal.

Metas y visiones diferentes

En todo caso, debe tomarse en consideración que en los directorios de las empresas estatales la única meta que se debe plantear no es la maximización de las utilidades de corto plazo o del patrimonio de la empresa, aunque es muy importante este aspecto, sino también consideraciones estratégicas u objetivos sociales relacionados con las políticas de gobierno.

Es la situación de ENAP en el contexto de la política energética (por ejemplo, la construcción de la planta gasificadora); las tareas de fomento que realiza la ENAMI, establecidas en su propia ley orgánica; la coordinación de CODELCO con las políticas fiscales; o el apoyo del BancoEstado a las políticas de subsidio habitacional o la atención a la población de lugares apartados. Lo anterior respalda la opinión del necesario control que debe tener el gobierno en los directorios de las empresas estatales.

La imposibilidad política e inconveniencia económica de privatizar algunas de las grandes empresas estatales ha llevado a muchos políticos de derecha, representantes de gremios empresariales y economistas neoliberales a plantear una estrategia diferente, pero que logre resultados similares: no transferir la propiedad al sector privado, sino la gestión y así neutralizar este poder del gobierno.(4)

La propuesta de Lavín de designar una verdadera “selección nacional” de “técnicos” es la más extrema que se ha formulado. Ella implica vulnerar uno de los principios básicos de la democracia representativa: el gobierno de la mayoría con el control de la minoría, al reemplazarlo por una suerte de gobierno de los tecnócratas, con claras reminiscencias de tantas utopías similares que tanto daño han hecho a la Humanidad. (5)

Esta “selección nacional” tiene una variante de interés, cuando se plantea que la designación de estos “independientes” pudieran ser designados por el Senado en un esquema similar al sistema electoral binominal, mediante el cual se reproduzca el actual empate parlamentario que tan buenos frutos ha entregado a la derecha desde su posición minoritaria. (6)

La consideración anterior no anula la imperiosa necesidad de diferenciar claramente las funciones estratégicas de una empresa, que le competen al directorio, de las tareas predominantemente técnicas, que están en el ámbito de los ejecutivos. En esta área queda mucho por avanzar, pues en varias empresas estatales no están claramente diferenciados estos roles. Una definición necesaria es que los ejecutivos, incluido el gerente general, fueran designados por el respectivo directorio de la empresa.

Los ejecutivos deberían tener claros incentivos para cumplir las metas fijadas por el directorio, mediante estímulos económicos y de otra índole.

Con el objeto de tener algún grado de control no gubernamental sobre las empresas del Estado, se puede recurrir a varias fórmulas:

• la participación minoritaria de privados en la propiedad;

• la designación de una minoría de directores elegidos por concurso público con veto gubernamental o no, por ejemplo, utilizando el mecanismo del Consejo de Alta Dirección Pública (CADP);

• la designación de un par de miembros externos en el Comité de Auditoría de la empresa, el cual debería ser de constitución obligatoria en todas las empresas estatales. El BancoEstado ha establecido esta práctica con resultados favorables. Podría utilizarse un mecanismo similar al anterior, a través del CADP.

Control externo

Es necesario reglamentar los mecanismos de control externo. El primer asunto es la dependencia de la Contraloría General de la República, a la cual está sometida la mayoría de las empresas. Este lazo debería modificarse, pues esa institución históricamente fue diseñada para el control administrativo y legal del Gobierno Central y no de empresas, para lo cual no tiene aptitud, personal especializado en gestión, ni tradición, con lo cual limita sus acciones a aspectos burocráticos y posteriores a la ocurrencia de los hechos.

En el caso de empresas competitivas se han generado conflictos ante los requerimientos de antecedentes solicitados por la Contraloría, los que afectan a información interna de gestión que no deben hacerse públicos; ha ocurrido en varios casos, como ser CODELCO y BancoEstado.

Las empresas públicas deberían estar bajo el ámbito de la Superintendencia de Valores, sometidas a requisitos similares a los de las sociedades anónimas abiertas, especialmente en materia de información. En el caso del BancoEstado tendría que continuar bajo la tuición de la Superintendencia de Bancos.

Hay materias especializadas que también necesitan de otras instancias, como la aprobación de los proyectos de inversión (MIDEPLAN) y los asuntos financieros y presupuestarios (Hacienda) (7). Ahora bien, la estructura de control de gestión estaría circunscrita a la forma que el SEP o un eventual “holding” de empresas estatales adopte en el futuro.

En todo caso, los Comités de Auditoría Interna son clave en el control de las empresas. Deberían tener una pauta común de las materias en las cuales les corresponde informar al directorio. Aparte de los asuntos usuales de las sociedades anónimas abiertas, deberían poner una atención especial a las transacciones con persona y empresas relacionadas, los conflictos de interés y aspectos similares, lo que daría origen a un estricto código de ética.

El otro control que deben tener las empresas es de los auditores externos, al cual la mayoría ya está sometida.

Resulta obvia la necesidad que todos los directores y altos ejecutivos de las empresas hagan una declaración jurada y pública de su patrimonio, intereses e incompatibilidades, tanto al comienzo como al término de sus funciones.

Con esta red de controles, la participación del Parlamento debería limitarse a recibir un informe periódico de la gestión del sector y los antecedentes referentes a los asuntos presupuestarios. Lo demás cae en el “voyerismo”, tan caro a algunos parlamentarios de ánimo “farandulero”, sin perjuicio de las legítimas y necesarias facultades fiscalizadoras que corresponden a la Cámara de Diputados, de acuerdo a la Constitución y la ley orgánica del Congreso Nacional.

NOTAS:

1) Véase Empresas públicas privatizables: un conjunto casi vacío, www.asuntospublicos.org, Informe N° 314.
2) Las empresas relacionadas con la Defensa Nacional quedan al margen de todas las consideraciones que se hacen sobre los entes productivos estatales, en circunstancias que también deberían ser contempladas en cualquier propuesta de modernización del sector, ya que no hay motivos para mantenerlas en el reducto amurallado en que se encuentran. Es curioso el recato que tiene la clase política frente a este tema.
3) Mayores antecedentes se pueden encontrar en Sistema de Empresas SEP, Memoria Anual, CORFO, mayo 2005, documento que se debe presentar anualmente al Presidente de la República y a los presidentes del Senado y la Cámara de Diputados.
4) Si bien resulta más barato no tener que comprar las empresas, el mero control de la gestión crea incertidumbre, ya que puede ser revertido.
5) Normalmente se plantea el gobierno de los “sabios”. Hay una literatura extensa sobre la materia, encabezada por Aldoux Huxley, George Orwell, Ray Bradbury y Arthur Clarke, que han reflejado el peligro de entregar el gobierno a todo tipo de tecnócratas.
6) Lavín propuso que se cree un Consejo, “integrado por seis profesionales destacados, propuestos por el Presidente de la República y ratificados por pares por el Senado, todos ellos inamovibles, y que sería presidido por el ministro de Hacienda, cuya principal obligación sería aumentar el valor de las empresas del Estado”.
7) Para una adecuada política fiscal se debe controlar o normar el nivel de endeudamiento, la calidad y el volumen de la inversión, el reparto de dividendos, las remuneraciones de los ejecutivos y las pautas para las negociaciones colectivas.