I. PRESENTACIÓN

Durante los últimos 20 años la economía chilena ha sufrido dramáticas y profundas transformaciones, que no sólo modificaron de manera irreversible su estructura sino también las instituciones fundantes de su desarrollo. En efecto, las empresas y grupos económicos, los mercados y redes en los cuales éstas se coordinan y concurren, así como el rol del Estado en cuanto a fomento, regulación, bienestar social y apoyo a la infraestructura productiva, son sustantivamente diferentes a los que existían dos décadas atrás.

Es ahora de sentido común señalar que el capitalismo chileno se reestructuró profundamente entre 1973-90. Pero estos cambios no se debieron tanto a un crecimiento prolongado sino al efecto combinado de crisis económicas, políticas de ajuste estructural y reformas neoliberales que privatizaron empresas públicas, abrieron la economía, desregularon los mercados y modificaron profundamente las relaciones de poder en el ámbito de las empresas. El resultado fue el acceso a grandes mercados mundiales, el disciplinamiento del Estado, la liberación de las fuerzas del capital y flexibilización del trabajo.

Hasta ahora pareciera que perdura la refundación capitalista iniciada por la dictadura y el neoliberalismo hace dos décadas. Si bien el ajuste estructural terminó hace cinco años y las reformas neoliberales ya no tienen los espacios de antaño, el modelo gestado entre 1975-85 no se modificó sustantivamente sino que perdura en condiciones más benéficas de un largo ciclo de expansión. Pero lejos de estar congelada, la economía continúa su reestructuración impulsada por las fuerzas del crecimiento, la democratización y la internacionalización. Nuestra atención se concentrará en esta tercera fuerza.

Una previa aclaración terminológica. La globalización es entendida aquí como la suma de procesos financieros, comerciales, culturales y sociales que incorporan Chile a procesos planetarios; y la internacionalización es entendida como la suma de decisiones estratégicas que intentan negociar y regular la apertura económica del país. La globalización es un proceso que acelera lo que está ocurriendo desde hace varios siglos. La internacionalización se refiere a la autonomía y claridad estratégica con la cual el gobierno de un país periférico y en vías de desarrollo trata de internalizar los beneficios de la globalización y mitigar sus consecuencias destructoras y desorganizadoras.

Mediante la apertura unilateral entre 1975-90 Chile internalizó beneficios y costos de la globalización de los años setenta y ochenta. Mediante la apertura negociada Chile pretende hacer lo mismo, sólo que frente a un proceso mucho más potente; tanto extensivo, dado el número de países que abren sus economías y exportan, como intensivo, dado el impacto de las tecnologías de información y comunicación. Sea por necesidad o virtud, la apertura negociada es la única vía que se ha legitimado como viable y conveniente para el país.

II. LOS DESAFÍOS DE LA INTERNACIONALIZACIÓN

Para entender los desafíos de la internacionalización es preciso considerar tres tesis que sitúan claramente sus posibilidades y desafíos para nuestro país.

1. La 2ª Fase Exportadora

Después de una década de crecimiento continuo, es importante caracterizar el grado de desarrollo alcanzado por la economía chilena, punto de partida para determinar los potenciales efectos positivos y negativos de la firma de acuerdos de libre comercio. En este sentido, una de las tesis centrales de este ensayo es que Chile ya inició la 2ª Fase de su desarrollo exportador, entendida como la concurrencia de cinco tendencias:

a)La diversificación del núcleo primario exportador, que no sólo se reduce a exportaciones de cobre sino que incrementa la variedad de productos y mercados de destino;

b)La expansión de las exportaciones de recursos naturales (RRNN) procesados en forma industrial, que experimenta una notable mejora en las tecnologías de procesos;

c)El despliegue no esperado de exportaciones manufactureras (no basadas en RRNN nacionales), que se multiplicaron por 7 veces entre 1987 y 1994;

d)El notable desarrollo de las exportaciones de servicios, que se multiplicaron por 20 veces en la última década.

e)El importante crecimiento de las inversiones chilenas directas en países vecinos, que en el caso de la Argentina ha superado los 2 mil millones de dólares, inversiones que corresponden enteramente a una lógica industrial. (Es mucho más razonable que CAP y CTI compren y modernicen empresas en Argentina a que intenten duplicar capacidades en Chile, lo que no se evidenciará en la balanza comercial de bienes pero sí en la cuenta de capital y quizá en balanza de servicios).

La 2ª Fase Exportadora “realmente existente” es más amplia que lo teorizado a finales de los ochenta, pues no se reduce a una dimensión manufacturera ni tampoco implica ruptura con la 1ª Fase. En realidad, esta evidencia dos fenómenos concomitantes por un lado, que Chile no dejará de ser exportador de materias primas tales como minerales y productos forestales, y por otro, el potencial de otras formas no tradicionales de exportación de bienes, servicios y capitales. Es por ello que no tiene mucho sentido comparar a Chile con Taiwán y Corea del Sur, pero sí con Suecia, Finlandia, Dinamarca y Nueva Zelandia, que son países con estructuras exportadoras intensivas en RRNN procesados. En relación a estos países, la particularidad de Chile sería que tiene una inserción internacional segmentada: si las exportaciones de RRNN –procesados o no- se orientan hacia Asia, Europa y EE.UU., las exportaciones de manufacturas y de un componente importante de servicios se orientan principalmente hacia América Latina.

2. Hacia una nueva ola de cambios estructurales

La segunda tesis es que la nueva ola de internacionalización de la economía chilena que será consecuencia de la ratificación del tratado GATT 1994 (OMC), de la eventual entrada de Chile al NAFTA y de su asociación al MERCOSUR y APEC, generará en el transcurso de los próximos diez años un segundo período de reestructuración de la economía chilena.

La internacionalización abrirá aún más al país a las consecuencias de la creciente globalización y la revolución tecnológica que se difunde en todos los ámbitos de la vida económica y social, lo que ofrecerá grandes oportunidades y desafíos. Su factor iniciador ya no serán nuevas reformas neoliberales, sino negociaciones comerciales multilaterales, que más temprano que tarde cristalizarán en una integración más estrecha de Chile con América y el Mundo.

Pero es preciso evitar alucinaciones. En primer lugar, todo proceso de integración genera beneficios y costos para las economías locales, que se distribuyen desigualmente según ramas y regiones del país. Por ejemplo, al asociarnos con el MERCOSUR algunas ramas industriales tendrán posibilidades de crecimiento, mientras que algunos rubros agrícolas –como el trigo- podrían verse amenazados. En segundo lugar, aunque los acuerdos se concentran en la dimensión comercial, se produce una sinergia con la integración con los mercados financieros, que están mucho más integrados y que son más difíciles de regular. Como lo demuestra el reciente ejemplo mexicano y su “efecto tequila” sobre las economías de la región, el problema no sólo es de inestabilidad cambiaria sino también de alta sensibilidad a los movimientos de capitales de corto plazo.

En tercer lugar, todo acuerdo de integración necesariamente tiene consecuencias sociales, muchas veces traumáticas. Aunque el país sea capaz de sostener una tasa de crecimiento del PIB en torno al 5.6%, la expansión de algunas ramas productivas, zonas geográficas y grupos sociales, se combinará con la declinación de otras ramas, regiones y capas sociales. (Ejemplos actuales: tal como se expande la industria de telecomunicaciones también declinan ramas como el carbón en la VIII Región, y otras –como textil y calzado- entran en reconversión).

En este contexto, si no se producen cambios institucionales importantes (p.e. un seguro de cesantía y un sistema más avanzado de capacitación), después de su integración al NAFTA, MERCOSUR y la puesta en vigencia del GATT 1994, será difícil para el país repetir el crecimiento simultáneo de la economía con el bienestar social que se verificó entre 1990-94 (aunque la distribución del ingreso no se modificara en forma sustantiva).

En cuarto lugar, todo proceso de integración induce una dinámica de re-especialización exportadora, que implica una intensificación de procesos productivos extractivos e industriales de gran escala, Más allá de sus beneficios inmediatos, ello agudizará los problemas de contaminación ambiental y requerirá importantes inversiones y regulaciones que incentiven el reprocesamiento de residuos industriales e impidan una degradación del medio ambiente y la calidad de vida de los ciudadanos.

En síntesis, la internacionalización dará un nuevo impulso del capitalismo pero generará nuevos desequilibrios económicos y sociales. Si se impusieran tendencias de fuerte desigualdad en la distribución de los beneficios de la globalización, éstas serán factor de desestabilización.

3. La asimetría entre dinámica económico-social y rigidez de la institucionalidad pública.

La tercera tesis es que en Chile existe una creciente asimetría entre dos grades fuerzas que están remoldeando el país: la internacionalización y la transición democrática versus la rigidez y obsolescencia de la institucionalidad pública y económica heredada de los tiempos del autoritarismo y el neoliberalismo.

Esto constituye una inversión respecto a la tradicional disociación histórica que caracterizó al país antes de 1973, explicada por el destacado economista Aníbal Pinto como “un relativo adelanto de la organización social y las formas institucionales respecto a los cambios en el nivel de la estructura económica”.

Actualmente la asimetría es diferente. No cabe duda de que la economía tiene un alto ritmo expansivo que está modificando aceleradamente la estructura económico-social del país, pero la institucionalidad económica muestra un creciente retraso respecto de esa evolución. Si esta rigidez se prolonga en el tiempo, el Estado chileno podría quedar “desarmado” para enfrentar los desafíos del futuro.

Hay una urgente necesidad de innovar en el diseño institucional. Las recetas del pasado no pueden repetirse y otros éxitos (p.e. los “tigres asiáticos”) no pueden copiarse. En efecto, a diferencia de Taiwán, Corea del Sur y otras naciones que iniciaron su desarrollo exportador en los años sesenta, Chile no dispone de la flexibilidad que antaño le permitió simultáneamente exportar y proteger el mercado interno, como ocurrió entre 1985-90 cuando el gobierno militar devalúo el peso y al mismo tiempo elevó los aranceles desde un 10% hasta un 35%. En las nuevas condiciones, el GATT y los acuerdos de libre comercio exigirán que el acceso a nuevos mercados sea paralelo a la apertura del mercado local. Esto exigirá el desmantelamiento progresivo de barreras arancelarias y para-arancelarias, la eliminación de ciertos sistemas de subsidios a exportaciones y la adecuación de otros a las reglas más transparentes que impone el acuerdo GATT 1994 y que forma parte del acuerdo NAFTA.

Todo ello requiere de una gran dosis de originalidad histórica en el proyecto de país a construir. La fuente principal de la rigidez institucional y de imaginación política frente a la globalización, reside en la resistencia de una derecha conservadora que dispone de un desproporcionado peso en el Parlamento, de enclaves autoritarios en el Estado y de normativas restrictivas impuestas en tiempo del pinochetismo. Pero no es menos cierto que la Concertación tiene grandes dificultades para idear una nueva estrategia de desarrollo, no habiendo superado hasta ahora ni el neoliberalismo ni las recetas tradicionales de origen socialcristiano y socialdemócrata, fáciles de administrar y combinar en condiciones de expansión económica pero claramente insuficientes para enfrentar el futuro.

Una de las fuentes de consistencia de la estrategia comercial está precisamente en la claridad de los propósitos y vías de la estrategia de desarrollo, la que no debe pensarse a la manera de un “plan” rígido sino como una matriz flexible pero que apunta a propósitos y objetivos claramente establecidos. Pero es evidente que ello no está claro, no ha sido concordado ni existen diálogos que apunten en esa dirección.

4. Tres modelos de desarrollo e inserción internacional

Considerando las posiciones hasta ahora conocidas, es posible identificar tres “modelos” alternativos de la 2ª Fase de desarrollo, sintetizados en el esquema siguiente (ver cuadro).

TRES ESTRATEGIAS DE “PROFUNDIZACIÓN” DE LA 2ª FASE

Sectores	Modelo I	Modelo II	Modelo III
Sectores principales	Secundario exportador vía transferencia de excedentes desde sectores primario y terciario	Desarrollo Primario y Terciario Exportador, con ajuste de sectores manufacturero y agrícola	Desarrollo Equilibrado de los tres sectores
Tipo de Estado	Industrialista Modelo asiático	Neoliberal	Nuevo Estado de Compromiso para economía de exportación
Tipo de política económica	Política Industrial sobredetermina Regulación macro y micro	Creciente “autorregulación” de mercados financieros y Apertura de Cuenta de Capitales	Regulación macro y micro, políticas Tecnológicas, de Infraestructura, Educacional y de capacitación

a) “La ruta asiática”

El Modelo I tiene como referencia el paradigma asiático (Japón, Corea del Sur, Taiwán) y plantea movilizar excedentes desde los sectores primario y terciario hacia el montaje de una industria exportadora de gran potencia. Para ello requiere de un Estado muy activo que fomenta las exportaciones de productos industriales con creciente densidad tecnológica.

Haciendo abstracción de las diferencias culturales, es discutible que este modelo sea aplicable en Chile. Primero, porque el país tiene una dotación de recursos diferente, en tanto su población es reducida y dispone de grandes reservas de RRNN. Segundo, la potencia de los Estados asiáticos de los años cincuenta obedece a una historia muy diferente a la de Chile, donde la posguerra favoreció un clima de unidad nacional y de fuerte asociación de empresarios-Estado. Tercero, el contexto histórico mundial y nacional dificulta políticas industriales de fomento exportador que requiere de un Estado grande y proteccionista.

b) El modelo neoliberal

El Modelo II pretende continuar el crecimiento primario-exportador a la vez que favorecer una plataforma de servicios financieros. Se basa en el supuesto de que el desarrollo agrícola y secundario-exportador no es competitivo internacionalmente, en tanto requiere de subsidios excesivos del Estado. Supone también que las materias primas recobrarán su importancia en las exportaciones, considerando el flujo de inversiones hacia los sectores minero y forestal, pero olvidando que las exportaciones agrícolas y pesqueras no crecerán al ritmo de los años ochenta. Además, considera que el “síndrome holandés” no sería un problema, porque abarata las importaciones y favorece a los consumidores, olvidando sus efectos destructivos en la industria y la agricultura.

Por último y no menos importante, supone –sin demostrarlo- que el sector financiero dispondría de ventajas competitivas para montar en Chile una plataforma de servicios financieros. Afirmar que Chile puede ser una nueva “Suiza” o “Panamá” es una apuesta aventurada, dado que en los mercados financieros internacionales existen menos certezas que especialización flexible en ciertos segmentos de la industria y la agricultura.

Este Modelo privilegia al NAFTA, APEC, acuerdo con Unión Europea como únicas fuentes confiables de inserción internacional y no otorga importancia al MERCOSUR. Sin embargo, dado que Chile ya entró en la 2ª Fase exportadora, el resultado podría ser una involución del desarrollo secundario-exportador y el retorno del país a una especialización sectorial primario-exportadora. Esto provocaría una nueva ola de racionalizaciones industriales defensivas, desempleo y una destrucción de la experiencia exportadora acumulada. El efecto sería una distribución más desigual del ingreso.

c) Hacia un modelo de desarrollo equilibrado
Chile tiene las puertas abiertas para avanzar hacia una opción distinta: es posible construir un camino de desarrollo exportador equilibrado entre los sectores primario-secundario-terciario, que sea capaz de amortiguar tendencias negativas, sin negarlas en el largo plazo (p.e. la tendencia decreciente del tipo de cambio), y que oriente el país hacia una estructura exportadora diversificada, que favorezca una reducción de los grados de heterogeneidad de la estructura productiva. Este es el mejor camino para avanzar hacia una distribución del ingreso más equitativa y más sustentable, es decir hacia una modernización con integración. Y es enteramente posible, porque la 2ª Fase de Desarrollo ha logrado hasta ahora un crecimiento exportador equilibrado, gracias a una política económica que ha evitado una especialización rígida y excesiva del país.

Para ello es importante imaginar el tipo de comercio exterior que caracterizará la década venidera, superando la idea convencional de especialización exportadora intersectorial. El futuro de Chile no está en explotar las ventajas comparativas de su sector primario, dejando el resto de la economía como “no-transable” o como mera “sustituidora de importaciones”. Lo avanzado entre 1990-94 evidencia que el futuro de Chile está en aprovechar las ventajas competitivas que existen en cada sector y rama productiva. Un ejemplo de esta posibilidad la representa el sector textil. Durante 1991-94 éste ha vivido un ajuste industrial continuo que tiende a reducir el número de firmas y el empleo sectorial, afectando especialmente al sector de hilados. De hecho, este sector ya no cubre toda la cadena productiva, sino que se está especializando en segmentos tales como comercialización, servicios, terminación de tejidos y confecciones. Y ello se traduce en un elevado ritmo de incremento de las exportaciones de bienes así como en inversiones chilenas en países vecinos. No se trata del fin de la industria textil sino de su especialización exportadora.

El propósito es preservar un desarrollo equilibrado de nuestras exportaciones de bienes, servicios y de inversiones al extranjero. Esto quiere decir que no se trata de que Chile avance por la “vía asiática” de elevar el peso de las manufacturas hasta, por ejemplo, el 30% de las exportaciones en el año 2000, ni tampoco retroceder a un modelo de especialización primaria, sino consolidar el rango ya obtenido por este tipo de exportaciones que oscila entre 10-15%, lo que asegura un crecimiento anual similar al de las exportaciones totales.

5. La modernización institucional para el desarrollo

El país está en la disyuntiva histórica de innovar o reiterar modelos, pues es neoliberal se hace cada vez más inservible para sustentar los desafíos del futuro. La oportunidad histórica que Chile tiene por delante exige que el Estado se modernice, no para disolverse sino para renovar el rol que siempre tuvo en toda la historia económica del siglo XX, incluyendo 1973-90. Deben construirse nuevos esquemas e instrumentos para facilitar un desarrollo exportador y tecnológico. A su vez, el sector privado también requiere modernizarse: las empresas deben realizar una segunda ola de innovación basada en la cooperación interempresarial, el desarrollo tecnológico y un nuevo trato laboral.

Los desafíos que impone la internacionalización de la economía en el contexto de una transición democrática, impone la necesidad de construir un Nuevo Estado para el Desarrollo orientado hacia el desarrollo de los mercados y las empresas privadas, concentrado en educación, capacitación, tecnología, regulación y desarrollo de la infraestructura; un Nuevo Estado de Compromiso no sólo entre trabajadores y empresarios sino también entre las regiones y el centro del país, así como un Nuevo Estado de Bienestar que, manteniendo la actual disciplina fiscal, se sostiene fuertemente en sistemas descentralizados y estimula la iniciativa privada, acrecentando su rol regulador con el propósito de lograr un razonable grado de flexibilidad del sistema productivo sin precarización del empleo y el trabajo.

En el contexto de una globalización creciente de la economía mundial que abre una época de turbulentos cambios, el diseño estratégico de una economía abierta y exportadora no será viable sin la reformulación y reinvención de un Estado para el Desarrollo, el Compromiso y el Bienestar adecuado a los nuevos tiempos.

Estas modernizaciones suponen cambios importantes. Por ello es que Chile no sólo requiere una buena estrategia de negociación sino una estrategia de desarrollo. Y el país debiera iniciar prontamente un debate para un acuerdo nacional sobre la estrategia que deberá impulsar por tres o cuatro lustros más. Esta no se reduce a su dimensión económica, por importante que sea. Y los actores no debieran actuar buscando imposiciones unilaterales sino abriendo paso a grandes compromisos para una economía exportadora con más equidad, que sustente una sociedad civil más desarrollada y culturalmente más libre, y un sistema político más democrático y representativo.