Pareciera existir en el país una suerte de terrorismo ideológico sobre quienes no comparten o tienen reparos frente a la idea de una privatización de las empresas públicas que aún quedan. Esto ha llegado a tal extremo que para la derecha económica existiría una “sorda pugna” en el seno de la Concertación entre “sectores ortodoxos o conservadores que se aferran al viejo estatismo y los más abiertos a la realidad contemporánea, que admiten la inevitabilidad de las privatizaciones” (editorial de El Mercurio 11/11/94).

La verdad es que los prejuicios o atavismos, a lo menos si algo de objetividad y rigor nos queda, juega en los dos sentidos; atavismo que lleva a algunos a pensar que todo lo que proviene del Estado es bueno, o atavismo que conduce a otros a pensar que todo lo que proviene del la empresa privada es moderno y bueno. Igualmente podríamos pensar que la importante gravitación que algunas veces tienen los sindicatos para oponerse a la privatización corresponde con la no menos fuerte gravitación de los grupos económicos por hacer un muy buen negocio con la privatización, y en ambos casos no necesariamente hay coincidencia con los intereses generales del país.

Por todas las razones anteriormente señaladas, cualquier intento de abordar el tema de la privatización de las empresas públicas debe enfrentar la maleza ideológica que impide tener una apreciación objetiva del tema, Aun en las visiones que se dicen más pragmáticas es posible encontrar este sesgo. Así por ejemplo la creencia de que la empresa pública en general es intrínsecamente perversa o que es un agente del desarrollo, ambas indemostrables históricamente pues no son válidas para todo tiempo y lugar, constituyen prejuicios más que juicios. Dejamos de lado aquí, por su carácter solamente anecdótico, las visiones propagandistas que ven la privatización como un problema ético o de modernización y en el otro extremo la identidad de la empresa estatal con el socialismo.

1. El contexto histórico de la empresa pública chilena

Dado que el discurso básico de la privatización (*“la empresa privada puede hacer las cosas mucho mejor y más barato”*) es tan viejo como el capitalismo, la única manera de escapar o aminorar el sesgo ideológico señalado es situar los desplazamientos de la frontera entre los público y lo privado en su contexto histórico.

Desde ese punto de vista la pregunta pertinente es: ¿por qué las empresas públicas fueron importantes para el desarrollo económico y eficientes en su funcionamiento durante algunos períodos históricos y hoy no es tan evidente que así sea en todos los casos? Si nos remitimos solamente a la historia económica de Chile podríamos constatar que desde la década del 40 al 60 las empresas públicas jugaron un rol promotor del crecimiento y muchas de ellas se desenvolvieron dentro de pautas de eficiencia adecuadas, que resultaban de la autonomía en la gestión y en las decisiones de inversión que se les permitía. (Véase por ejemplo el desarrollo de ENDESA, CAP y ENAP).

Si la historia se moviera entre el azar y la necesidad, tendríamos que aceptar que el capítulo de las empresas públicas en el desarrollo capitalista chileno, fue una etapa necesaria habida cuenta de la existencia de una esmirriada base empresarial no rentista, la ausencia de un verdadero mercado de capitales, y los largos períodos de maduración de la inversión y las externalidades que colectivamente deben ser asumidas en toda experiencia de “industria naciente”.

Sin embargo, la historia también enseña que no es posible “bañarse dos veces en el mismo río”, es decir, para periodos largos las condiciones que están en el origen de determinado proceso (en este caso el surgimiento de las empresas públicas) dejan de ser válidas con el tiempo por razones que no es el caso analizar aquí. El hecho es que ya en la década del 80 la economía chilena dispone de un importante y dinámico mercado de capitales junto con una base empresarial más amplia y una economía abierta que impone una disciplina de mercado impensado en décadas pasadas. Agréguese a esto que, por razones de gestión macroeconómicas y más tarde por simple prejuicio ideológico, las empresas públicas fueron perdiendo autonomía en su gestión y estrechándose su horizonte estratégico de crecimiento por la discusión anualizada de sus inversiones, con lo cual se las fue condenando a una “vida vegetal” incompatible con lo que es el diseño actual de una empresa moderna.

Podríamos concluir en que en este contexto no es necesario promover el Estado empresario, toda vez que la empresa privada (nacional y extranjera) está dispuesta a asumir los riesgos en todas las áreas de la producción rentable. Por consiguiente, en la actual etapa del desarrollo capitalista chileno, el problema se reduce a definir qué se hace con las empresas públicas que quedan, cuáles serían las modalidades de privatización que resguardan mejor el interés público en el caso de hacerse, y finalmente cuál sería el papel del Estado en esta etapa, que a todas luces tiene un carácter regulador cuyos contornos aún no están claramente definidos. Abordaremos solamente los dos primeros problemas.

2. De la experiencia privatizadora chilena

Como es sabido la economía chilena tiene una experiencia en privatizaciones que no es menor. Cierto, esta experiencia no tendrá nunca la legitimidad política de aquellas otras experiencias de privatización realizadas dentro de un sistema democrático, como el de Europa occidental, donde la transparencia respecto a los motivos que inspiran este proceso así como las formas que determinan el precio de venta de las empresas y los mecanismos de venta y uso de los fondos obtenidos, son de conocimiento y discusión pública.

Con todo, la economía chilena registra dos períodos de privatizaciones: el primero entre 1974 y 1981, etapa en que se privatizan empresas y bancos estatales, en su gran mayoría estatizados durante los años 1971-1973; el segundo entre 1985 y 1989, cuando se privatizan las grandes empresas públicas creadas en décadas pasadas por el Estado para asumir un rol de liderazgo en el crecimiento (ENDESA, CAP, ENTEL, IANSA, etc.), muchas de ellas servicios públicos con carácter de monopolios naturales.

El primer período, por la oportunidad (existencia de un mercado de capitales aún estrecho) y las modalidades (privatizaciones con gran endeudamiento) dio origen a una importante concentración de la propiedad de las empresas y bancos privatizados en unos pocos grupos económicos.

El segundo período se caracteriza (según distintos cálculos) de una subvaluación del precio de venta de las empresas. Para el economista Mario Marcel, en las privatizaciones realizadas en 1986 y 1987 el Estado habría obtenido en promedio un precio inferior en un 41,5% al valor económico de los paquetes accionarios vendidos. Además este período se caracteriza por el vicio de privatizar monopolios naturales sin haber creado previamente mecanismos y criterios sólidos de regulación de los mismos, cuestión relevante esta última, particularmente en el sector de generación de energía eléctrica donde la privatización conforma estructuras de mercados no competitivas.

En síntesis, de la experiencia de privatizaciones en la economía chilena surgen muchas lecciones de lo que no hay que hacer en futuras privatizaciones. Pero lo más importante de esta experiencia es que no siempre existe la identidad de privatización igual modernización, y ello ocurre cuando la transferencia de la propiedad pública hacia el sector privado implica una desproporcionada concentración de la riqueza (y de poder económico) sin elementos compensadores dentro de la sociedad (como por ejemplo sindicatos fuertes, grandes organizaciones de consumidores, sistema tributario corrector de desigualdades, etc.), o bien cuando se pasa de un monopolio natural público a un monopolio privado sin un marco institucional de regulación sólido para hacer frente a las rentas impropias que el propio mercado genera, y las cuales son apropiadas por el monopolio privado sin producir con los niveles de eficiencias correspondientes a un mercado competitivo.

3. Las razones actuales para privatizar

Ahora bien, las razones de orden general que con mayor frecuencia se aducen hoy para privatizar las empresas públicas son:

i) Las empresas públicas no tienen capacidad de financiar su expansión y, aún cuando la tuviesen, por la magnitud de los recursos envueltos (caso de CODELCO) existiría un impacto en los equilibrios macroeconómicos por la vía de incurrir en un mayor gasto público que crearía presiones inflacionarias adicionales a las existentes.
ii) La gestión de las empresas públicas es deficiente y al privatizarlas introducimos criterios de mayor eficiencia.

Por otra parte, podríamos agregar que las dos grandes objeciones a la privatización, a lo menos del mundo socialista, son:

i) La concentración de la riqueza que genera este proceso en círculos muy limitados del sector privado, sin tener un poder regulador eficiente y contrarrestante de parte del Estado que garantice que el crecimiento con equidad no sea pura retórica;

ii) Porque la privatización, particularmente en los servicios públicos, no conduce necesariamente a una mayor competencia y atención de necesidades que implican elevadas externalidades.

Respecto a la gestión ineficiente de las empresas públicas el argumento más utilizado es que este tipo de empresa no tiene un comportamiento de maximización de beneficios y posee una gran rigidez para adaptarse a los cambios de su entorno, todo lo cual se debería a las dificultades de compatibilizar los objetivos de la propiedad y con los de administración. Antes de entrar al argumento mismo, es necesario recordar que en Chile existe la ley del Estado Empresario que justamente contiene normas que rigidizan el funcionamiento de la empresa pública impidiéndole un desarrollo más autónomo; obviamente estas trabas y restricciones burocráticas erosionan la eficiencia de estas empresas en particular cuando ellas están vinculadas a mercados competitivos.

Volviendo sobre el argumento conocido como la teoría de la “agencia y el principal”, es cierto que la empresa pública está atravesada por múltiples objetivos contradictorios que la alejan del logro de una tasa máxima de ganancia posible. Así por ejemplo una empresa pública puede recoger intereses regionales, de partidos políticos, del ministerio al que pertenece o del ministerio de Hacienda, etc. Pero la privatización no soluciona el problema. El ejemplo clásico es el dado por Galbraith al plantear el conflicto entre tecnoestructura y los accionistas en la corporación moderna.

4. Los casos test: las empresas sanitarias y CODELCO

Por último consideremos brevemente cómo se entrecruzan estos argumentos en el caso de las Empresas Sanitarias y CODELCO.

En el primer caso el argumento que predomina a favor de la privatización es el hecho que las empresas sanitarias no tienen capacidad para financiar su expansión, pues deberían endeudarse para extender sus redes y además no tendrían los recursos (estimados en 2.700 millones de dólares) para financiar el tratamiento de aguas servidas.

En la imposibilidad que el Estado asuma esta tarea parece obvio que el problema central se traslada al ¿cómo privatizar resguardando el patrimonio público? Existen varios caminos, entre otros ampliar el capital de las empresas para incorporar al sector privado al negocio o licitar la infraestructura al sector privado.

Tratándose de un servicio público de carácter monopólico, que produce un bien tan esencial como el agua potable, es importante no cometer el error de privatizar las cuencas hidrológicas y llegar a la situación de ENDESA, en beneficio de la cual se privatizaron los derechos de agua. Quedan pendientes dos problemas, el primero es quién se responsabiliza de hacer llegar agua potable al 46% de la población rural que no tiene acceso a ella; y el segundo cuáles son los mecanismos y criterios de regulación (incluida la política tarifaria) que dará cuenta de este nuevo monopolio privado.

En cuanto a CODELCO, la mayor empresa productora de cobre del mundo y la mayor empresa del país, la decisión de no privatizarla (consagrada en el programa de la Concertación) obedece al argumento de la importante concentración de riqueza y poder económico (extranjero de preferencia) que ello significaría. Por otra parte entregando el 100% de sus utilidades al Fisco, CODELCO ha programado financiar con recursos propios los US$ 2.350 millones que necesita para desarrollar su plan de inversiones entre 1995 y 1999 (83% de este programa proviene de depreciaciones, provisiones y otros). Desde este punto de vista CODELCO no está incidiendo en las prioridades del presupuesto público, es decir, no le está quitando recursos a educación, salud o infraestructura.

Si bien es cierto que por el tamaño elevado de las inversiones hay un efecto macro sobre el gasto (aunque aminorado porque el grueso de estas inversiones son compras al exterior), un CODELCO privatizado con capital extranjero, igual tendría que invertir sin sustituir gasto privado, creando también presiones sobre el gasto total. En este contexto los argumentos macro han perdido su fuerza desnacionalizadora.

Además, la presencia de las AFP en CODELCO pierde mucho sentido (toda vez que esta empresa no necesita financiamiento para su programa de inversiones y tampoco le está quitando recursos al Estado) salvo el de abrir las puertas de manera sibilina a la privatización. En efecto, como es sabido los inversionistas institucionales (AFP) son propietarios pasivos y, como se dice, “se comportan en forma miope maximizando utilidades de corto plazo”, así se llegaría a la paradoja que para evitar que estos inversionistas no liquiden las acciones de CODELCO, la administración de ésta tendría que poner el acento en los resultados de corto plazo, cuando el problema central de la empresa es el de productividad y competitividad a largo plazo.

Queda pendiente sin embargo el problema de la eficiencia de la empresa, que por estar sujeta directamente a la disciplina del mercado internacional necesita de una gran autonomía para fijar metas de desempeño (baja de costos) compatibles con un programa de inversión plurianual y una visión estratégica. De darse estas condiciones de autonomía en la gestión, no hay razones para dudar de que esta empresa pueda consolidar su liderazgo, toda vez que además existe un amplio espacio para la participación del sector privado en nuevos proyectos mineros cobijados en las reservas de CODELCO.