El primer Gobierno de la Concertación inauguró un esfuerzo de gran envergadura dirigido a cambiar la calidad de los procesos y de los resultados de nuestro sistema educativo. Estos cambios tienen por objetivo lograr que todos los niños y jóvenes, sin importar su origen social, aprendan los conocimientos y competencias culturales que demanda la sociedad actual. Las políticas ejecutadas en los dos gobiernos de la Concertación muestran importantes resultados tanto en los procesos educativos como en los aprendizajes.

En este artículo, se realiza una breve descripción del diagnóstico de base de la educación chilena y que dio origen al procese de reforma. Luego se describen las principales políticas implementadas y sus resultados poniendo atención en los aspectos pedagógicos del proceso. Para terminan se definen cuatro problemas que exigen de políticas que no reduzcan la educación a la escuela; que favorezcan el compromiso de profesores y la participación activa de padres y de la ciudadanía.

El diagnóstico

A fines de la década de los 80 el sistema educativo había logrado cumplir con importantes metas de cobertura. En efecto, la Enseñanza Básica contaba prácticamente con una cobertura universal (el 96,7% de los niños entre 6 y 13 años estaba en la escuela básica) y la Enseñanza Media con una matrícula cercana al 80% de la población entre 14 y 17 años.

Frente a la expansión de la matrícula existió una caída progresiva del gasto público en educación durante el régimen militar. (1) Las escuelas funcionaban en condiciones materiales muy precarias y los sueldos de los profesores habían caído, aproximadamente, en un tercio en los últimos años del régimen militar. Por otra parte, se constataron serios déficit financieros y problemas de gestión en la administración de las escuelas y liceos traspasados a los Municipios en un proceso de descentralización que se inició en 1980.

Sin embargo, los problemas más profundos se observaron en el corazón mismo de la educación. Esto es, en la pedagogía y en los aprendizajes. En efecto, los diagnósticos existentes a la fecha verifican la pobreza de los ambientes de aprendizaje caracterizados, entre otros, por el predominio de una enseñanza frontal; contenidos atrasados y poco pertinentes; aprendizajes repetitivos y memorísticos, falta de textos y de recursos pedagógicos de apoyo para la docencia y una supervisión sin mayor preocupación por los procesos sustantivos de la enseñanza y del aprendizaje en el aula.

Estas deficiencias en los procesos pedagógicos se tradujeron en altas tasas de repetición, deserción y, baja calidad de los aprendizajes. De acuerdo a los datos del SIMCE, la calidad promedio de la década no superó en el mejor de los casos el 50% de aprendizaje de los objetivos mínimos planteados.

Como es de suponer este tipo de problemas afectan particularmente, a las escuelas y liceos de dependencia municipal y que atiendan a las poblaciones más pobres del país. En efecto, son los sectores pobres los que tienen menos años de escolaridad; en estos grupos las tasas de repetición y de deserción son más altas que en las familias de mejores ingresos y reciben una educación de muy mala calidad lo que se expresa en los bajos aprendizajes que tienen en las materias fundamentales.

De este modo el problema central de la educación de la década de los 90 es la baja calidad de los aprendizajes y la desigualdad de la distribución social de sus resultados.

Las políticas

Las políticas educativas iniciadas en 90 se dirigen a resolver los problemas de la baja calidad de los aprendizajes y la desigual distribución de los resultados de la educación. Los cambios propuestos son de tipo incremental y la reforma es fundamentalmente pedagógica.

Por cambio incremental se entiende un proceso que garantiza la flexibilidad y adaptación del sistema educativo a los nuevos requerimientos de la sociedad, del conocimiento y de la pedagogía. Se lleva a cabo a través de programas diferenciados y focalizados que estimulan la creatividad y la participación de los principales actores involucrados. Genera desde la base del sistema un estado de cambio permanente. Se trata de una reforma pedagógica ya que para abordar los problemas de calidad promueve cambios en los principales factores que inciden en los procesos de enseñanza-aprendizaje. La formación de profesores; el diseño curricular; los materiales de apoyo; la extensión de la jornada escolar, entre otros, aluden a políticas dirigidas a producir un nuevo ambiente y organización de la comunicación profesor alumno y del aprendizaje.

Las políticas implementadas en el Gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994) y de Eduardo Frei (1994-2000) pueden agruparse en cuatro grandes ámbitos: el financiamiento del sector; la regulación de la profesión docente; los procesos educativos y la construcción de consensos políticos (Cox, C. 1997: 7).

En el primer Gobierno de la Concertación se inicia un proceso sostenido de recuperación y ampliación del gasto público en Educación; se redefine el régimen laboral de profesores a través de un Estatuto Docente (Ley 19.070) que regula las condiciones de empleo; la estructura común de remuneraciones y bonificaciones. Este Estatuto se reformula en 1995 con el fin de hacer más flexibles algunas de sus normas y favorecer la movilidad docente (Ley 19.419)

Con respecto a los procesos educativos se distinguen claramente dos etapas en las políticas desarrolladas. En los primeros años del Gobierno de Aylwin se inician programas focalizados y diferenciados que tienen una gran importancia para la reforma posterior. Por ejemplo, en 1990 se inicia el “Programa de las 900 escuelas” y en los años 1992 y 1993, el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Enseñanza (MECE) en las escuelas básicas y Programa MECE-Rural; los Proyectos de Mejoramiento Educativos (PME’s) y de renovación pedagógica por señalar los más “emblemáticos”. En el Gobierno de Frei se define la educción como primera prioridad y, en parte como fruto del aprendizaje de los programas señalados, se inician o expanden programas al conjunto del sistema y en sus diferentes niveles. Entre ellos cabe destacar, el MECE-Media aplicado a la casi totalidad de los liceos del país; la expansión de la red comunicativa Enlaces; la Reforma Curricular Básica y Media; el inicio de la Jornada Escolar Completa; programa Montegrande; y la Profesionalización docente entre otros. (2)

Resultados

La Reforma puesta en marcha constituye, sin duda, un profundo esfuerzo por producir cambios sustantivos en los procesos y en los resultados de nuestro sistema educativo. Los diversos programas implementados en los distintos ámbitos de la Reforma han mejorado las condiciones materiales; la calidad de los recursos disponibles para la enseñanza (textos, material didáctico; bibliotecas de aula y computadores entre otros) y la asistencialidad ofrecida a los niños y jóvenes de las familias más pobres del país (desayunos, almuerzo y salud escolar).

Por otra parte, conviene destacar los cambios que se observan en los estilos de supervisión y en la gestión de los establecimientos educativos. Diversos estudios demuestran casos y tendencias importantes en las formas de ejercicio de liderazgo de los Directores y en la conformación de equipos directivos. Aunque no se trata de una práctica generalizada y masiva sí se aprecia como tendencia una valoración de las ideas del trabajo colaborativo y de la participación de los profesores en distintos ámbitos de decisiones. Del mismo modo, es importante señalar, la importancia que adquieren los recursos pedagógicos y particularmente los textos de estudios de distribución masiva que han facilitado el trabajo de los profesores. En todos los establecimientos los alumnos han recibido textos definidos de acuerdo a las nuevas orientaciones curriculares y los profesores los utilizan para realizar sus clases.

La mayor parte de los liceos incorporados al Programa MECE-Media muestran logros en cuanto al funcionamiento de nuevos dispositivos pedagógicos o estructuras internas. Los Centros de Recursos para el Aprendizaje (CRA); los Equipos de Gestión Directiva (EGD); los Grupos de Profesionales de Trabajo (GPT) y las Actividades Curriculares de Libre Elección (ACLES), entre otros, forman parte del lenguaje cotidiano de profesores y estudiantes organizando nuevas relaciones y espacios de intercambio al interior de los establecimientos.

En síntesis, los distintos programas y proyectos puestos en marcha por las políticas de reforma han transformado la realidad de las escuelas y liceos mejorando el “piso” de funcionamiento de los establecimientos, ofreciendo oportunidades para el aprendizaje colectivo y la renovación de las prácticas y sentidos del trabajo pedagógico. Sin embargo, y como es posible suponer, los efectos de estos insumos y apoyos no son homogéneos observándose distintas “condiciones de recepción” de la reforma y de cambios en los procesos y resultados educativos. Los tipos de dependencia (p.e. municipal y particular subvencionado) y la modalidad de los establecimientos (técnico-profesional; humanista-científico y polivalente), entre otos, contribuyen a formar culturas escolares que inciden en la lectura y trayectoria de los cambios propuestos por el Ministerio de Educación. La importancia de estas mediaciones se aprecia, particularmente, en la sala de clases y en las interacciones que los establecimientos establecen con las familias y las comunidades de su entorno. En efecto, el cambio en las prácticas pedagógicas y en las comunicaciones que los profesores establecen con los estudiantes; sus familias y la comunidad ocurren de un modo parcial y heterogéneo. En algunos casos predomina la colaboración y espíritu de construcción conjunta y, en otros, prevalece una distinción clara que especializa y separa al docente de los estudiantes y de sus realidades sociales y familiares. La puesta en práctica de las propuestas pedagógicas de la Reforma ocurre con un ritmo más lento de lo deseado produciéndose en muchos casos un desacoplamiento entre las propuestas de las políticas y lo que ocurre en la vida y cultura cotidiana de las escuelas.

Pese a lo anterior, las políticas han contribuido a mejorar la eficiencia y eficacia del sistema educativo. En efecto, las tasas de deserción y de repitencia han disminuido tanto en la educación básica como media. Sin embargo, subsisten problemas relevantes en sectores focalizados y, particularmente, en los últimos años de Enseñanza Media lo que se refleja, por ejemplo, en el alto desempleo de jóvenes. (3)

Por otra parte, el conjunto de inversiones y de apoyos entregados a las escuelas ha generado procesos que tienen un impacto relevante en los aprendizajes. Las comparaciones de las mediciones del SIMCE desde 1990 en adelante muestran un claro mejoramiento en los conocimientos que adquieren los alumnos de cuarto y octavo básico. (4) En efecto, las escuelas municipales tenían en 1989 un 49,3% de respuestas correctas en promedio en las pruebas de matemáticas y castellano de cuarto básico. En 1996, estos establecimientos habían aumentado dicho resultado a un 68%. Esta tendencia también ocurre en las escuelas particulares subvencionadas y particulares pagadas. En estas últimas, por ejemplo, los rendimientos promedios en ambas pruebas en cuarto básico aumentaron de 76,2% en 1988 a un 85,9% en 1996. (5) Aunque las diferencias siguen siendo importantes se aprecia una disminución de la brecha entre la educación de las mayorías y la de las elites. (6)

Ámbitos de problemas

1. Falta de equidad en los resultados

Pese a la tendencia de disminución de la brecha entre establecimientos municipales y particular privado los niños de las familias más pobres siguen teniendo los peores rendimientos. Los estudios son consistentes en mostrar los límites que tiene la educación para alterar el peso estructural de la diferencia social. En efecto, “aún en los países de la región con cobertura extensiva y prolongada exposición de los estudiantes a la escuela, el ascendiente de la enseñanza formal está cada vez más condicionado por factores externos, sobre los cuales ésta no tiene influencia directa”. (Ratinoff, L. 1995: 27). El capital cultural y económico de las familias y la riqueza y complejidad de las interacciones y tecnologías con las cuales se relacionan inciden fuertemente en la calidad de los resultados que se obtienen.

El problema es clave porque cuestiona la relación paradigmática que se ha establecido entre equidad y educación. En efecto, y como señala J. C. Tedesco (1998) esta relación no es unidireccional ni estática. Para obtener logros de calidad se necesita una “equidad social” de base y que este autor denomina ¿??condiciones de educabilidad??. Tales condiciones aluden a los aprendizajes primarios que tienen los niños de códigos, hábitos y destrezas en su medio ambiente familiar y social. De este modo las políticas educativas y sociales deben actuar en forma integral para producir cambios en esta realidad extra escuela y contribuir así a las condiciones que requiere una educación de calidad.

2. Participación y pacto social con los profesores

Esta es una reforma centrada en aspectos pedagógicos y que requiere de la colaboración y compromiso de los profesores. Pese a ello, y como en toda América Latina, han existido fuertes conflictos entre el Colegio de Profesores y las autoridades políticas del sector educación. La organización gremial tiene un importante poder en nuestro país y, pese a que los contratos se realizan con sostenedores municipales, negocian las condiciones económicas y laborales del profesorado con el Ministerio de Educación. Desde el punto de vista de los profesores mantener estas negociaciones en forma centralizada les permite obtener mejor condiciones laborales y salariales y no quedar al arbitrio del poder local.

Durante 1998 se desarrolló una larga huelga de profesores que, por un lado, afectó los climas de confianza y de cooperación y, por otro lado, dio cuenta del agotamiento de un modelo de negociación centralizada. En una reciente declaración el Colegio de Profesores ha vuelto a insistir en el apoyo y serio compromiso con los procesos de Reforma en marcha. Sin embargo, cuestiona el régimen laboral y tratamiento económico que les afecta y que no se compadece con la importancia otorgada a su tares. La Reforma Educativa debe encontrar en los profesores sus mejores aliados y para ello se requiere de una voluntad política que integre y abra espacios efectivos de participación de los profesores en las principales decisiones involucradas en la Reforma. Por otra parte, las organizaciones de los profesores deben marchar hacia un sindicalismo más colaborativo que confrontacional creando espacios de negociación y de mediación de conflictos que no afecte la calidad y estabilidad del trabajo pedagógico. Se abren así nuevas posibilidades para un “reencantamiento” de los profesores con la Reforma y un nuevo tipo de acuerdo o de pacto social.

3. Falta de participación de padres y de control ciudadano

En nuestro país existe un amplio consenso social entre las familias y diversos actores sociales en la importancia que tiene la educación para la movilidad social y el progreso de la economía. Sin embargo, este consenso y demanda no se traduce en acciones directas de colaboración ni menos en acciones que exijan y controlen la calidad de los beneficios que se esperan de las reformas.

La consecuencia de este problema es una opinión pública poco informada de los procesos en curso; con bajas exigencias y control de los desempeños y calidad de los establecimientos educativos y, cuyas opiniones a favor o en contra, dependen muy fuertemente de los beneficios inmediatos que reciben de los cambios que se llevan a cabo. Cuando los actores sociales no tienen experiencia directa de los beneficios de su acción tienen pocos incentivos para actuar en búsqueda de tales beneficios. Si ello no ocurre es menor la presión social sobre los establecimientos y el mismo Gobierno para implementar los cambios enunciados en su discurso. Este es uno de los dilemas clásicos de la acción colectiva.

La calidad de los cambios se vería garantizada si existiera más información y control por parte de los actores claves tales como los del entorno inmediato de la escuela. Como señala N. McGinn et al (1997) la flexibilidad y fluidez de las relaciones entre las escuelas y los actores de su comunidad constituye uno de los factores de éxito de las reformas educativas. Desde el punto de vista pedagógico, por ejemplo, la evidencia es tal que ni siquiera es un tema de discusión: cuando los padres están involucrados a los niños les va mejor (McAllister, S., 1993). Incluso más, los padres y la comunidad pueden tener una injerencia positiva en la administración de recursos; la contratación de profesores y mantención de infraestructura como lo demuestra la experiencia de Educo en El Salvador (World Bank, 1994).

Pese a la evidencia positiva de las experiencias de mayor participación y control ciudadano de la acción pública esta se reduce en nuestro país sólo a experiencias y proyectos aislados.

Particularmente en las escuelas municipales la propia institución refuerza y descalifica la participación de padres y otros agentes en la gestión pedagógica y administrativa de la educación. Los profesores tienen prejuicios negativos y creen que los padres perjudican u obstaculizan el trabajo educativo. Los padres, a su vez, delegan en la escuela y en los profesores la formación de sus hijos y en gran parte el control social de los mismos y no existe una legislación unitaria y que otorgue status y poder a los Centros de Padres para exigir calidad de resultados y respeto a sus derechos.

Producir cambios en la calidad y efectividad de la demanda social y generar los espacios y mecanismos legales que permitan regular el control ciudadano sigue siendo un desafío para nuestra reforma educativa.

4. Gestión del cambio y formación continua de profesores

Los cambios e innovaciones en las escuelas son complejos y no ocurren a la velocidad que desean. La estrategia incremental ha permitido mover el sistema hacia procesos que ponen en el centro la autonomía e innovación pedagógica y la calidad de los aprendizajes de todos los niños a través de diversos programas, focos y métodos. Sin embargo, en este proceso subsisten problemas que van más allá de la sincronía con la cual aparecen las políticas desde el punto de vista de los directores y profesores.

La lógica de proyectos que se promueve en los establecimientos ha producido cambios de relevancia en la eficiencia y efectividad en la gestión de los cambios. Sin embargo, los profesores suelen reclamar contra una excesiva “proyectitis” que los presiona por responder a formularios y términos de referencia que conducen, finalmente, a producir proyectos formales o de “carpeta” que se archivan y guardan una gran distancia con lo que se lleva a cabo en la práctica. En estos casos los proyectos pierden contenido y sentido para los participantes. Frente a esta realidad se requiere de una acción sistémica que integre las diversas iniciativas en curso bajo el liderazgo del Director y donde el método de proyectos vuelva a ser un recurso no sólo para el diseño y la obtención de recursos sino que también para el seguimiento y evaluación de las acciones que se llevan a cabo.

Las iniciativas de cambio requieren tiempo y capacitación de los profesores. Se espera que la jornada escolar extendida permita a los profesores reorganizar sus tiempos en los establecimientos abriendo espacios para el trabajo colectivo; la atención de padres; la preparación de clases o, simplemente, para establecer un nuevo tipo de relación con sus alumnos. Aún no existen datos representativos que permitan verificar los avances obtenidos en la materia.

Por lo general, son pocas las horas que los profesores dedican a su formación y reflexión colectiva en los establecimientos. Con frecuencia este espacio se reduce a la realización de talleres y experiencias de asistencia técnica concebidos, en parte importante de los casos, como mera entrega de información sin animar procesos más profundos y permanentes de reflexión. La formación requiere de tiempo y de una estructura de capacitación. Debe ser teórico-práctica; por áreas de conocimiento integradas y no asignaturista respetando, a su vez, los conflictos y procesos que requieren los cambios de las interpretaciones que los propios profesores otorgan a sus prácticas.

En síntesis una reforma centrada en los aspectos pedagógicos y culturales es una reforma esencialmente participativa. Los cambios en las prácticas de enseñanza y en las modalidades de aprendizaje no ocurren si las personas no se involucran y tejen mutuamente la innovación. La centralidad del profesor y el apoyo de procesos que acompañen su protagonismo y autonomía es central. Por otra parte, es importante asumir que la cooperación entre diferentes actores y las interacciones flexibles y permanentes entre la escuela y la comunidad garantizarán un mayor desarrollo de redes y de formas de capital social que comprometerán, a su vez, el entorno con los aprendizajes y calidad educativa de niños y de jóvenes. Una reforma ciudadana y que involucre a todos es aún uno de los principales desafíos pendientes.

Notas

(1) Si se considera como base el año 1982 en el que se gastaron 1.594 millones de dólares en Educación se observa una disminución de un 24% en 1985, año en el cual se gasta 1.150 millones de dólares. Cox, C. (XXX), p. 8.
(2) Para una descripción de estas y otras políticas ver: García-Huidobro, J. E. (ed), 1999.
(3) Según la encuesta Casen de 1996 son 142.000 los desertores de la Educación Media (jóvenes entre 14 y 17 años no incorporados al sistema escolar). De estos 93.000 son urbanos y 49.000 rurales. De este modo los Liceos no han logrado retener a los jóvenes y enfrentar con flexibilidad sus necesidades de compatibilizar educación y trabajo.
(4) El Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) aplica una prueba que incluye matemáticas y castellano a los Cuartos y Octavos Básicos en los años pares e impares respectivamente.
(5) Datos tomados de Schieffelbein; E. et. al., 1998.
(6) Al comparar los resultados SIMCE de Cuarto Básico entre el 10% de escuelas de mejor logro y el 10% de peores logros la distancia de 44,3 de 1990 disminuye a 39,4 en 1996. Ver: García-Huidobro, J. E, (ed), 1999: 35.